中国应对气候变化的政策与行动2012年度报告

国家发展和改革委员会
二〇一二年十一月

目录

前言                

一、减缓气候变化 

(一)调整产业结构 

(二)节能提高能效 

(三)优化能源结构 

(四)增加碳汇        

二、适应气候变化 

(一)农业领域        

(二)林业及生态系统 

(三)水资源领域 

(四)海洋领域        

(五)卫生健康领域 

(六)气象领域        

(七)防灾减灾体系建设 

三、开展低碳发展试验试点 

(一)继续推进低碳省区和城市试点

(二)启动碳排放交易试点 

(三)开展相关领域低碳试点工作 

四、加强能力建设        

(一)加强低碳发展顶层设计 

(二)逐步建立温室气体统计核算体系 

(三)增强科技支撑 

五、全社会广泛参与 

(一)政府加强引导 

(二)媒体广泛宣传 

(三)非政府组织积极行动 

(四)公众踊跃参与 

六、积极参加国际谈判 

(一)积极参加联合国进程下的国际谈判 

(二)广泛参与相关国际对话与交流 

(三)中国参加联合国气候变化多哈会议基本立场主张 

七、加强国际交流与合作 

(一)推动与国际组织合作 

(二)加强与发达国家合作 

(三)深化与发展中国家合作 

(四)开展清洁发展机制项目合作 

前言

　　中国是受气候变化不利影响最为脆弱的国家之一。2011年以来，中国相继发生了南方低温雨雪冰冻灾害、长江中下游地区春夏连旱、南方暴雨洪涝灾害、沿海地区台风灾害、华西秋雨灾害和北京严重内涝等诸多极端天气气候事件，给经济社会发展和人民生命财产安全带来较大影响。2011年全年共有4.3亿人次不同程度地受灾，直接经济损失高达3096亿元。

　　中国政府高度重视气候变化问题。2011年十一届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)，明确了“十二五”时期中国经济社会发展的目标任务和总体部署，应对气候变化作为重要内容正式纳入国民经济和社会发展中长期规划。《纲要》将单位GDP能源消耗降低16%、单位GDP二氧化碳排放降低17%、非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%作为约束性指标，明确了未来五年中国应对气候变化的目标任务和政策导向，提出了控制温室气体排放、适应气候变化影响、加强应对气候变化国际合作等重点任务。

　　为落实“十二五”时期中国应对气候变化目标任务，推动绿色低碳发展，中国国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》等一系列重要政策文件，加强对应对气候变化工作的规划指导。有关部门和地方政府积极采取行动，应对气候变化各项工作取得明显成效。在气候变化国际谈判中，中国继续发挥积极建设性作用，推动德班会议取得积极成果，为应对全球气候变化作出了重要贡献。

　　为使各方面了解中国2011年以来应对气候变化采取的政策与行动及取得的成效，特编写本年度报告。

一、减缓气候变化

　　控制温室气体排放是中国积极应对全球气候变化的重要任务，也是加快转变经济发展方式和推进产业转型升级的必然要求。2011年中国政府发布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，将“十二五”碳强度下降目标分解落实到各省(自治区、直辖市)，优化产业结构和能源结构，大力开展节能降耗，努力增加碳汇，低碳发展取得积极成效。

(一)调整产业结构

　　推动传统产业改造升级。国家发展改革委修订并发布《产业结构调整指导目录(2011年本)》，强化通过结构优化升级实现节能减排的战略导向。加强节能评估审查、环境影响评价和建设用地预审，进一步提高行业准入门槛，严格控制高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目。严格控制高耗能、高排放产品出口。国务院印发了工业和信息化部牵头编制的《工业转型升级规划(2011-2015年)》，着力推动工业绿色低碳发展。工业和信息化部发布了钢铁、有色、建材、石化和化工、节能与新能源汽车、工业节能、大宗固废、清洁生产等“十二五”规划，推动工业转型升级。同时狠抓技术改造，完善管理办法，加大支持力度，突出支持重点，2011年共安排工业专项技改资金135亿元，带动投资2791亿元，使技改工作的针对性、有效性和影响力得到明显提升。

　　扶持战略性新兴产业发展。国务院印发了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，明确我国节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等七大类战略性新兴产业发展路线图。国家发展改革委牵头制定了重点工作分工方案，细化明确国务院各部门的具体任务；加快建立战略性新兴产业统计体系，组织战略性新兴产业试测算工作，研究起草《战略性新兴产业重点产品和服务分类目录》；进一步加大对重大项目建设的支持力度，组织实施了一批重大产业工程和重点专项，设立了战略性新兴产业发展专项资金；积极推动新兴产业创投计划，新兴产业创投计划支持创投基金已达102只，总规模近290亿元，其中主要投资于节能环保和新能源领域的基金有24只，规模超过70亿元。

　　大力发展服务业。继续做好《国务院关于加快发展服务业的若干意见》、《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》等有关文件的贯彻落实，2011年又印发了《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》，进一步改善服务业环境、提高服务业发展水平。在《产业结构调整指导目录(2011年本)》中重新划分了服务业类别，大幅增加鼓励类服务业条目，初步形成了鼓励发展服务业的门类体系。加强和改进市场准入、人才服务、品牌培育、服务业标准、服务认证示范和服务业统计等方面工作。在全国范围积极开展服务业综合改革试点，并在一些领域建立了跨部门的工作协调机制。全国多数省市制定印发了加快发展服务业的政策文件，积极推进生产性服务业集聚区建设，加快促进重大服务业项目建设。

　　加快淘汰落后产能。继续贯彻落实《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》和《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，完善落后产能退出机制，2011年工业和信息化部、国家发展改革委等有关部门联合印发了《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》、《关于做好淘汰落后产能和兼并重组企业职工安置工作的意见》、《高耗能落后机电设备(产品)淘汰目录(第二批)》等，加强对淘汰落后产能工作的检查考核，督促指导各地切实做好企业职工安置工作。2011年，全国共关停小火电机组800万千瓦左右，淘汰落后炼铁产能3192万吨、炼钢产能2846万吨、水泥(熟料及磨机)产能1.55亿吨、焦炭产能2006万吨、平板玻璃3041万重量箱、造纸产能830万吨、电解铝产能63.9万吨、铜冶炼产能42.5万吨、铅冶炼产能66.1万吨、煤产能4870万吨。

(二)节能提高能效

　　加强节能考核和管理。国务院印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，分解下达“十二五”节能目标，实施地区目标考核与行业目标评价相结合、落实五年目标与完成年度目标相结合、年度目标考核与进度跟踪相结合，并按季度发布各地区节能目标完成情况晴雨表。工业和信息化部发布了《工业节能“十二五”规划》；住房城乡建设部发布了《关于落实<国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知>的实施方案》、《“十二五”建筑节能专项规划》和《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》；交通运输部发布了《关于公路水路交通运输行业落实国务院“十二五”节能减排综合性工作方案的实施意见》及部门分工方案，印发了《交通运输行业“十二五”控制温室气体排放工作方案》；国务院机关事务管理局发布了《公共机构节能“十二五”规划》。

　　进一步完善节能标准。截止2011年底，国家质检总局、国家发展改革委累计出台的高耗能产品能耗限额强制性国家标准达到28项。工业和信息化部、交通运输部等有关部门组织开展若干重点行业、重点产品强制性能耗限额标准以及内燃机等工业通用设备能效标准制定和修订工作；组织22项行业标准立项，复审209项节能标准；抽查重点用能行业单位产品能耗限额标准执行情况和高耗能落后机电设备(产品)淘汰情况；废止道路运输车辆燃料消耗量过渡期车型表，截至2012年6月底，累计发布19批达标车型表，发布达标车型近2万多个，新购营运车辆开始全面执行燃料消耗量限值标准，批准发布《汽车驾驶节能操作规范》等5项行业标准。

　　推广节能技术与产品。积极推进采用节能技术，国家发展改革委牵头发布第四批《国家重点节能技术推广目录》，公布煤炭、电力、钢铁等13个行业的22项节能技术；工业和信息化部下发了《关于开展重点用能行业能效水平对标达标活动的通知》，指导各地深入开展能效水平对标达标，实施重点企业节能技术改造，积极推广先进节能生产工艺；编制完成钢铁、石化、有色、建材等11个重点行业节能减排先进适用技术目录、应用案例和技术指南，涉及600多项节能技术；继续推进工业企业能源管理中心建设，开展工业能耗在线监测试点，组织制订工业能效提升计划和电机能效提升计划，提出工业能效提升路线图和低能效电机淘汰路线图，2011年全年共推广节能电机200多万千瓦。继续实施节能产品惠民工程，推广使用节能产品，2011年全国共推广高效节能空调1826多万台、节能灯1.5亿只、节能汽车400多万辆。

　　实施重点节能改造工程。国家发展改革委继续组织实施锅炉(窑炉)改造、电机系统节能、节约和替代石油、能量系统优化、余热余压利用、建筑节能、绿色照明等重点节能改造工程。发布了《中国逐步淘汰白炽灯路线图》，决定从2012年10月1日起逐步禁止进口和销售普通照明白炽灯。2011年新增节能建筑面积13.9亿平方米，完成北方15个省(区、市)既有居住建筑供热计量及建筑节能改造面积1.4亿平方米；天津等10个低碳交通运输体系建设第一批城市试点继续推进，启动了北京等16个低碳交通运输体系建设第二批城市试。2011年，通过重点节能改造工程建设，可形成1700多万吨标准煤的节能能力。

　　发展循环经济。国家发展改革委编制了《循环经济发展“十二五”规划》，颁布实施了《废弃电气电子产品回收利用管理办法》；总结凝练了60个国家循环经济发展典型模式案例；选择了22个园区继续实施园区循环化改造示范试点工程，选择7个园区开展第三批国家“城市矿产”示范基地建设，选择16个城市继续开展第二批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点，在12个地区开展了工业固体废物综合利用基地建设；加大循环经济关键共性技术推广力度；确定了两批18个国家循环经济教育示范基地。

　　推广合同能源管理。国家发展改革委公布了第二、三批共1273家通过备案的节能服务公司名单。全国多个地方省、市、自治区相继出台合同能源管理项目专项扶持政策。合同能源管理涉及领域从以工业为主，发展到覆盖工业、建筑、交通和公共机构等多个领域。2011年，全国节能服务产业产值达到1250亿元，同比增长49.5%，节能服务公司共实施合同能源管理项目4000多个，投资额412亿元，同比增长43.5%，实现节能量1600多万吨标准煤。

　　实行财税激励政策。工业和信息化部联合有关部门发布了两批《关于节约能源使用新能源车辆减免车船税的车型目录》，对节能车船和新能源车船实行车船税减免。财政部、交通运输部设立了交通运输节能减排专项资金，2011年和2012年对402个申报项目给予了补助，形成二氧化碳减排量183.7万吨。海洋局设立海岛保护专项资金，共支持地方开展海岛保护项目15个，经费约2亿元。农业部投入43亿元引导地方政府加大对沼气利用的补助力度，2011年沼气用户达4100万户，形成CO2减排量6000万吨；在内蒙古、西藏、新疆、甘肃等9个省和自治区实施草原生态保护补助奖励机制政策，安排财政资金共136亿元。林业局扩大造林补贴和森林抚育补贴规模，其中森林抚育补贴财政试点资金超过50亿元。

　　2011年全国万元GDP能耗为0.793吨标准煤(按2010年价格)，比2010年降低2.1%。主要工业单位产品综合能耗有不同程度降低，2011年与2010年相比，重点大中型钢铁企业吨钢综合能耗、氧化铝综合能耗、铅冶炼综合能耗分别同比下降0.8%、3.3%、4%。2011年，全国城镇新建建筑设计阶段执行节能50%强制性标准基本达到100%，施工阶段的执行比例为95.5%，新增节能建筑面积13.9亿平方米；公共机构人均综合能耗比2010年下降2.93%，单位建筑面积能耗下降2.24%。

(三)优化能源结构

　　加快发展非化石能源。国家能源局组织制定了《可再生能源发展“十二五”规划》和水电、风电、太阳能、生物质能四个专题规划，提出了到2015年中国可再生能源发展的总体目标、主要措施等。组织实施了108个绿色能源示范县、35个可再生能源建筑规模化应用示范城市及97个示范县建设试点，组织开展风电、太阳能、生物质能、页岩气等专项规划和上海等五个城市电动汽车充电设施发展规划等专项规划的制定；2011年发布372项能源行业标准，下达633项制(修)订计划，涵盖了包括核电、新能源和可再生能源在内的主要能源领域；筹建生物燃料行业标准化管理体系，加快生物燃料产能建设。2011年，全部非化石能源利用量约为2.83亿吨，在能源消费总量中占8.1%；全国非化石能源发电装机占全部发电装机的比例达到27.7%，非化石能源比例较2005年提高3.4个百分点。2011年，水电装机新增1400万千瓦，累计达到2.3亿千瓦，在建规模5500万千瓦，新开工装机规模1260万千瓦，发电量6626亿千瓦时；核电装机新增173万千瓦，发电量869亿千瓦时；风电并网容量新增1600万千瓦，居全球第一，并网风电发电量800亿千瓦时；太阳能光伏新增装机210万千瓦，累计装机达到300万千瓦；各类生物质发电装机600万千瓦，发电量300亿千瓦时；地热能发电装机2.42万千瓦，海洋能发电装机0.6万千瓦，地热、海洋能发电量1.46亿千瓦时。全国城镇太阳能光热建筑应用面积达21.5亿平方米，浅层地能建筑应用面积2.4亿平方米，已建成及正在建设的光电建筑应用装机容量达127万千瓦。

　　推进化石能源清洁利用。继续推动常规化石能源生产和利用方式变革和清洁高效发展，发布了《天然气发展“十二五”规划》和《关于发展天然气分布式能源的指导意见》，提出了“十二五”期间的发展目标和重点任务。在发布实施的《煤炭工业发展“十二五”规划》中将大力发展洁净煤技术，促进煤炭高效清洁利用作为“十二五”煤炭工业发展的重点任务之一，加快高参数、大容量清洁燃煤机组、燃气电站建设，全国在运百万千瓦超超临界燃煤机组达到40台，数量居世界第一，30万千瓦及以上火电机组占全部火电机组容量的74.4%；进一步加大非常规能源开发力度，组织制定了《页岩气发展规划(2011- 2015年)》，提出到2015年基本完成全国页岩气资源潜力调查与评价，初步掌握页岩气资源潜力与分布，到2015年页岩气产量达65亿立方米的发展目标。组织制定了《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》，提出2015年煤层气(煤矿瓦斯)产量达到300亿立方米，瓦斯发电装机容量超过285万千瓦，民用超过320万户，新增煤层气探明地质储量1万亿立方米的发展目标。

(四)增加碳汇

　　增加森林碳汇。国家林业局制定了《林业应对气候变化“十二五”行动要点》，提出加快推进造林绿化、全面开展森林抚育经营、加强森林资源管理、强化森林灾害防控、培育新兴林业产业等5项林业减缓气候变化主要行动；发布了《全国造林绿化规划纲要(2011-2020年)》和《林业发展“十二五”规划》，明确了今后一个时期林业生态建设的目标任务。继续实施退耕还林、“三北”和长江重点防护林工程，推进京津风沙源治理工程和石漠化综合治理工程，开展珠江、太行山等防护林体系和平原绿化建设，启动天保二期工程。扩大森林抚育补贴规模，组织开展各类森林经营试点示范建设。印发了《森林抚育作业设计规定》、《中央财政森林抚育补贴政策成效监测办法》和《森林经营方案编制与实施规范》等相关技术方案。2011年，全国共完成造林面积599.66万公顷，中幼龄林抚育面积733.45万公顷，完成低产低效林改造面积78.88万公顷，义务植树25.14亿株;城市绿地面积达224.29万公顷，城市人均公园绿地面积、建成区绿地率和绿化覆盖率三项绿化指标分别达到11.80平方米、35.27%和39.22%。

　　增加草原碳汇。2011年，国务院安排136亿元财政资金在内蒙古、西藏、新疆、甘肃等9个省和自治区实施了草原生态保护补助奖励机制政策，享受到补奖政策的农牧民达到1056.7万户。2012年，补助奖励机制政策范围扩大到河北、山西等5个省的牧区和半牧区。2011年，共完成草原围栏建设450.4万公顷，严重退化草原补播145.9万公顷，人工饲草地建植4.7万公顷，京津风沙源草地治理9.1万公顷。2012年目前已完成内蒙古、西藏、四川、甘肃等9个省、自治区退牧还草工程，草原围栏建设440.4万公顷，严重退化草原补播140.1万公顷，人工饲草地建植5.5万公顷，京津风沙源草地治理3.4万公顷。

　　增加其它碳汇。农业碳汇方面，中央财政安排保护性耕作推广资金3000万元、工程建设投资3亿元，2011年新增保护性耕作1900多万亩，全国保护性耕作面积累计达到8500万亩。保护性耕作与传统耕作相比，农田土壤含碳量可增加20%，每年减少农田二氧化碳等温室气体排放量达0.61-1.27吨/公顷，按全国保护性耕作实施面积计算，相当于减少CO2排放300万吨以上。湿地碳汇方面，2011年全国新增湿地保护面积33万公顷，恢复湿地2.3万公顷，湿地储碳功能进一步增强。

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