1941年11月7日，中共中央革命军事委员会发出《关于抗日根据地军事建设的指示》。《指示》指出，在新形势下，敌后斗争方针是坚持长期分散的游击战争，采取各种斗争方式与敌周旋，节省和保存自己的实力。并规定人民武装力量体制应包含主力军、地方军和群众武装（即不脱离生产的自卫队和民兵）三部分。目前，应以扩大、巩固地方军和群众武装为中心，主力军采取适当的精兵主义。这样，就完善了三位一体的人民战争的军事体制，使游击战争得以空前广泛地开展起来。