近年来，各级财政综合部门深入贯彻落实党的十七大和十七届五中全会精神，围绕财政部党组的决策部署，深入开展财政经济形势和重大财经专题研究，认真编制财政“十二五”规划，稳步推进规范津贴补贴工作，不断完善收入分配制度，加强非税收入管理，扎实推进保障性安居工程建设，积极推动彩票管理法制化建设，财政综合工作取得了良好成绩。“十二五”时期，我国经济社会发展面临新的形势和任务，对财政综合工作提出新的更高要求。为此，财政综合部门要深入贯彻落实科学发展观，根据国民经济和社会发展“十二五”规划纲要及国家财政“十二五”规划纲要精神，围绕财政部党组确立的中心工作，真抓实干，开拓创新，努力推动财政综合工作再上新台阶。

    一、“十二五”时期我国经济社会发展面临新形势

    “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，我国经济社会发展进入了一个新阶段。准确把握“十二五”时期国内外形势和发展趋势，是做好财政综合工作的基础和前提。总体上看，“十二五”时期我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，同时经济社会发展中也呈现出一些新特点。

    从国际看，世界经济正步入大调整时期。受国际金融危机深刻影响，世界经济格局正处于一个大调整时期，主要表现出以下几个特征：一是从世界经济格局看，发达国家影响力随着经济衰退出现停滞和趋缓，以金砖国家为代表的新兴市场经济体的影响力则随着经济快速发展而明显上升，世界经济多极化趋势更为显著。二是从国际货币体系看，美元主要储备货币地位受到挑战，储备货币多元化逐步成为主流，国际货币体系面临新的变革。三是从国家利益看，除贸易、投资等传统利益外，气候变化、能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出，各国追求的利益呈现多元化趋势。四是从国际竞争看，发达国家去经济虚拟化，重新重视和回归实体经济，制造业竞争明显加剧；全球酝酿新的科技革命，各国纷纷加快发展新兴产业，抢占绿色发展制高点；贸易保护主义抬头，从贸易、投资等涉外领域扩大到政府采购、产业发展、财政货币等国内政策，表明国际竞争更加激烈。在这种大调整时期，虽然我国发展面临很多机遇，但国际责任增大，不确定因素增多，必须积极创造参与国际经济合作和竞争的新优势，各项工作都要有全球视野。

    从国内看，我国经济社会发展正进入工业化中后期。经过多年的发展，目前我国已进入工业化中后期阶段，2010年人均国民收入达到4260美元，属于“中等收入国家”，但也面临一些新的矛盾和问题。一是经济总量正吸纳越来越多的生产要素，原来相对充裕的人力、资源、环境、土地等供给趋于紧张。农村剩余劳动力趋于减少，老龄化程度明显提高，2010年我国60岁以上人口占13.3%，65岁以上人口占8.9%，“未富先老”特征开始显现，劳动力成本呈上升趋势。主要依靠物质投入的传统经济发展模式与资源环境之间的矛盾日益突出，部分地区的土地、资源、环境承载能力接近极限，约束进一步强化。通过低要素成本扩张参与国际竞争的局面难以为继。二是收入分配机制不尽合理，加上工业化初期的“库兹涅茨”效应(在工业化初期，劳动力从低效率生产部门流向高生产率部门，会加剧收入分配差距)，财富集中、贫富差距扩大等问题比较突出，引发的社会矛盾将可能影响到经济社会稳定发展，表明收入分配和社会事业发展相对滞后可能成为新的瓶颈，要求发展成果更加充分地惠及全体人民，保持经济社会协调发展。三是虽然社会主义市场经济体制建设取得重要进展，但市场运行的一些深层次问题仍未得到根本解决，如资源能源价格形成机制、国有企业垄断问题、收入分配制度等，而且旧体制还有较强的惯性，并趋于自我强化，体制能量释放难度增大。因此，必须着力研究解决这些突出问题，促进经济结构调整和发展方式转变，实现科学发展。

    二、财政综合工作面临新要求

    伴随我国社会主义市场经济体制的完善，公共财政建设取得新进展，财政配置资源、调节收入分配以及调控经济的职能作用明显增强。同时，“十二五”时期经济社会发展的新形势，对财政发展改革提出了新的更高要求。

    促进经济又好又快发展，需要进一步发挥财政在宏观调控中的重要作用。“十二五”规划以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，对进一步发挥财政职能作用提出了更高要求。财政部门必须根据经济运行的发展趋势，合理把握财政政策取向，综合运用多种工具，充分发挥财政政策在稳定经济增长特别是优化结构、协调发展等方面的积极作用，并注重与货币政策、产业政策等协调配合，控总量、调结构、促协调，推动科学发展。控总量，就是保持总供给与总需求大体平衡，通过适时完善财政政策，促进经济平稳较快发展和物价基本稳定。调结构，就是通过实施有效的财税政策，促进新兴产业发展和产业结构升级，构建扩大内需长效机制，推动经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，促进加快经济发展方式转变。促协调，就是支持统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放。

    促进社会和谐稳定，需要进一步保障和改善民生。在经济持续较快增长、GDP总量跃居世界第二的情况下，随着财政实力不断壮大，人民对改善生活、对政府提供公共服务的数量及质量都有了更高的期待和要求。针对当前社会发展存在的一些不稳定、不和谐因素，“十二五”规划明确提出，要坚持民生优先，加快完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度，推进基本公共服务均等化。这就要求财政部门按照“以人为本、统筹兼顾、有保有压、有促有控”的原则，进一步优化财政支出结构，着力支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。严格控制并努力节约一般性开支，降低政府行政成本。进一步明确公共服务的范围，并根据公共服务的层次性，划分基本与非基本公共服务，建立动态调控机制。充分调动中央财政和地方财政两个积极性，整合财政资源，增加对公共服务领域的投入，并引导形成多元化的投入机制，重点向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜。根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，立足我国基本国情，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，稳步推进社会保障体系建设。积极探索有效的财政保障方式，支持构建保障和改善民生的长效机制。

    促进社会主义市场经济体制完善，需要进一步深化财税改革。“十二五”时期，我国将加强改革顶层设计和总体规划，全面推进各领域改革，实现制度创新。这就要求深化财税体制改革，积极构建有利于加快转变经济发展方式的财税体制。包括：健全由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算组成的政府预算体系，全面推进并不断完善部门预算、国库集中收付等制度。健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，进一步规范中央和地方的分配关系。优化转移支付结构，提高一般性转移支付规模和比例，分类规范专项转移支付。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力。按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，积极稳妥地推进税制改革。按照“强化税收、清理收费”的原则，深化税费制度改革，充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用。推动建立合理的要素价格形成机制，全面建立矿产资源等国有资产(资源)有偿使用制度和生态环境补偿机制。充分发挥财政调节收入分配的职能作用，加快完善再分配调节机制。加强科学化精细化管理，不断提高财政管理水平。同时，财政还要积极支持深化国有企业、国有资产管理体制和金融体制改革，支持和引导非公有制经济发展，支持加快转变政府职能和事业单位分类改革等，不断完善社会主义市场经济体制。

    财政综合工作头绪多，业务面广，既承担着繁重的政策研究任务，又有不少具体的业务管理工作。“十二五”时期，我国经济社会的环境变化、发展目标以及财政发展改革中心任务，都对财政综合工作提出了新要求，继续跨台阶、上水平也面临不少挑战。

    从财政改革与政策研究看，要进一步发挥参谋助手作用。“十二五”时期，面对经济运行中的新情况、复杂形势、不确定因素以及有关重大财经问题，政策研究工作面临更加繁重的任务。财政综合部门作为财政系统宏观政策的研究部门，要有责任感和使命感，紧紧围绕科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线，针对各地经济社会发展的实际情况，为财政发展改革以及经济社会协调发展多提政策建议，发挥好决策参谋助手作用。不仅要加强宏观经济形势预测分析，而且要加强政策设计研究；不仅要加强国内财政经济的分析研究，而且要加强世界经济的跟踪分析；不仅要加强发展问题研究，而且要加强有利于科学发展的体制机制研究；不仅要加强当前热点、焦点问题研究，而且要加强财政中期预算和中长期规划的研究。新时期新形势下，需要研究的热点问题越来越多，财政经济运行的环境越来越复杂，财政系统内部参与研究的部门越来越多，分析研究的主动性、前瞻性、针对性、科学性等质量要求越来越高。如何进一步提升分析与研究水平，更好地为领导决策服务，是摆在财政综合部门面前的重要任务。

    从综合业务管理看，要增强工作的规范性和有效性。许多财政综合业务管理工作自成体系，“十二五”时期任务艰巨。在收入分配和规范津贴补贴方面，受分配矛盾积累时间较长、改革规范过程较长及步伐不一等因素影响，目前收入分配领域矛盾和问题仍然较多，收入分配秩序有待进一步规范，收入差距扩大趋势尚未根本扭转，要研究推进社会收入分配制度改革，完善公务员工资制度，建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度。在非税收入管理方面，一些地方违规设置基金和乱收费情况仍然存在，非税收入法制化建设相对滞后，必须加强政府非税收入理论和政策研究，大力推动法制建设，继续清理规范各种行政事业性收费和政府性基金，改进和完善各项管理制度。在住房土地方面，针对土地出让收入过快增长、房价过快上涨、老百姓住房难等问题，以及实现“十二五”时期全国保障性住房覆盖面20%左右的目标，都需要创新政策机制加强资金管理，加快构建以政府为主导提供基本保障、以市场为主体满足多层次需求的住房供应体系，研究完善土地出让收支管理的政策措施。在彩票监管方面，依法管理彩票市场的要求越来越高，要切实维护彩票市场的正常秩序；保持彩票市场持续健康发展的责任越来越大，要有利于促进社会和谐、维护社会稳定；支持社会公益事业发展的任务越来越重，要进一步支持社会公益事业协调发展。在财政票据监管方面，也面临着票据种类、式样繁多，管理制度不够健全，财政票据电子化仍显滞后，发票违法犯罪活动仍较突出等问题和挑战。各项业务管理亟需由被动出手、“救火治乱”，转向主动出击、建章立制，全面提高管理水平。

    三、当前及今后一个时期财政综合工作的主要任务

    面对新的形势、挑战和要求，当前及今后一段时期，财政综合部门要深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕财政发展改革中心工作，积极开拓进取，以更加坚定的信心和更加饱满的热情，切实履行好职责，重点做好以下五个方面的工作。

    (一)加强财政中长期规划研究，增强预算管理的预见性和稳定性

    财政既要促进经济社会发展，大力推进科学发展，又要保证政策可持续，切实防范财政风险。为此，对未来财力和支出需求要有比较系统、准确的测算和规划。放眼国外财政管理发展历程，从年度预算逐步过渡到中期预算是一个大的趋势。目前我国财政状况较好，但也要清醒地看到，财政运行中还存在一些问题，特别是在经济增速一旦出现明显下滑时，各种潜在财政风险将会凸现。财政综合部门要立足全局，着眼长远，着力研究构建中期预算管理机制，使其逐步成为我国财政管理的有效工具。一是做好财政“十二五”规划实施评估工作。在完成财政“十二五”规划编制工作任务的基础上，重点做好规划的实施工作。跟踪规划的执行，适时进行评估，分析执行中出现的新情况、新问题，及时提出完善政策措施的建议。二是探索建立财政中长期规划滚动机制。“十二五”规划在性质上属于中期固定规划，考虑到国内外形势日新月异，中期滚动规划具有更好的适时性，已成为各国财政中期预算管理的主要工具。在这方面，财政综合部门已做过一些尝试。下一步要继续推动中期预算工作，每年将中期财政规划顺时滚动，试编三年财政发展滚动规划。同时，积极探索建立财政中长期规划工作机制，借鉴国际经验，研究采取适当的方法、程序，将这项工作长期化、程序化和机制化，发挥好中期预算管理的作用。三是加强对中长期问题的专题研究。财政综合部门做中长期问题研究既是职责所在，也有得天独厚的优势，要解放思想、开阔视野，广泛借鉴、创新形式，深入研究未来一段时期我国财政经济发展基本态势，加强中长期预测分析，找准制约发展的症结，研究提出解决问题的路径和政策措施建议。

    (二)做好财政经济景气预测分析，增强政策研究的前瞻性和针对性

    财政经济形势分析以及财政政策、财政改革等专题研究是财政综合部门的“招牌”，预测形势、研究政策和提出建议是财政综合部门的一项根本任务。要继续高度重视分析研究工作，努力把“务虚业务”做出特色、创出“品牌”。一是继续加强经济形势预测分析和政策研究。当前我国经济运行形势总体良好，正向宏观调控的预期方向发展，但也存在一些比较突出的问题，比如通货膨胀压力较大、煤电油运特别是电力供应紧张、企业成本上升、房地产市场调控任务较重，等等。要密切跟踪分析经济形势的发展变化，加强调查研究，及时发现苗头性问题，提出针对性强的对策建议。特别是要深入分析这些问题背后的体制机制根源，如物价上涨背后的垄断和流通费用问题，电力紧张背后的价格体制和电力体制原因，从而提出治“本”措施。要跟踪财政政策执行效果，结合经济形势发展变化，提出财政政策完善措施和转型思路。二是深入开展重大财经专题研究。财政综合部门要围绕财政部党组、厅党组的中心工作，潜心研究一些关系经济社会发展全局的重大课题，拿出富有真知灼见的研究成果，提出有针对性、可操作的政策建议。近期可以就控制通货膨胀、构建扩大消费需求长效机制、促进经济发展方式转变、调整收入分配格局等重大问题，以及政府收入规模、财政支出结构等财政热点问题，深入开展研究。对财政管理问题也要加强研究，围绕切实提高财政资金使用效率、更好发挥财政职能作用提出政策措施建议。三是积极开展体制改革研究。目前改革已到攻坚阶段，必须以更大的决心和勇气推进重点领域和关键环节的改革，为此要深入分析我国财税改革和经济体制改革面临的形势与任务，提出推进财税和经济体制改革的措施建议，促进科学发展和完善市场经济体制。

    (三)进一步完善收入分配制度，加快推进规范津贴补贴和事业单位改革工作

    收入分配制度改革是“十二五”时期的重要任务，是改善民生和扩大内需的关键所在，关系到社会稳定和国家长治久安。财政不仅要推动做大社会财富这块“蛋糕”，而且要通过合理的收入分配制度分好“蛋糕”，让全体人民充分共享改革发展成果。一是按照“规范秩序、缩小差距”的目标要求，进一步推进规范公务员津贴补贴工作。科学合理调控地区间津贴补贴水平，在总结经验的基础上，研究建立地区附加津贴制度。二是研究建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与工资待遇挂钩有关政策，研究健全公务员工资正常调整机制。三是按照党中央和国务院分类推进事业单位改革的指导文件要求，协同做好分类推进事业单位改革各项工作，落实好财政配套政策。四是规范事业单位收入分配。要在落实义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资政策的基础上，稳步推进其他事业单位实施绩效工资制度，不断深化事业单位收入分配制度改革。五是研究推进国有企业分配制度改革。要在充分调查的基础上，研究提出改革国有企业工资总额管理办法的建议，加强对部分行业工资总额和工资水平的双重调控。六是研究形成收入分配制度改革的总体框架。财政综合部门要站在充分发挥财政职能作用的角度，系统研究财政促进收入分配公平的政策框架，积极参与研究制定收入分配改革方案，推动加快形成合理有序的收入分配格局。

    (四)完善非税收入预算管理制度，加快推进非税收入管理法制化

    非税收入管理是财政综合和非税部门的一项重要业务，在完善公共财政体系建设、推动社会公共事业发展、规范政府分配秩序等方面发挥着重要作用。今后一段时期，非税收入管理的重点是完善预算管理，推进法制化建设，提高征管水平。一是进一步完善非税收入预算管理。按照全国人大和国务院的要求，在2011年底前，要将各级财政部门管理的所有非税收入纳入预算管理。各级财政部门要加大收费基金项目整合力度，完善非税收入分类管理制度，将不同特性的非税收入项目纳入相应的预算管理，提高各种非税收入的政策效应。要结合构建完善的政府预算体系，不断改进政府性基金预算编制办法，提高基金预算的准确性和约束力。二是大力推动非税收入法制化建设。配合全国人大修订《预算法》，力争在《预算法》修订案中明确非税收入的概念，奠定非税收入的法律基础。积极推进非税收入管理条例的立法进程，参与行政收费法研究起草工作。尽快出台《财政票据管理办法》、《医疗票据使用管理办法》等，规范财政票据使用和管理。三是加强收费、基金、公共资源、土地、海域、海岛、矿产资源收支政策研究。充分发挥各项非税收入政策在促进社会事业发展、推动经济发展方式转变中的积极作用，体现财政的宏观调控职能。要研究完善土地出让收支管理制度，落实土地出让收益用于保障性安居工程和农田水利建设政策。加强土地出让收入、海域使用金、无居民海岛使用金、矿产资源收入征收管理和使用监督。四是加强彩票监督管理。在深入贯彻落实《彩票管理条例》和即将出台的《彩票管理条例实施细则》的基础上，进一步加强彩票市场监管，完善彩票发行销售报告制度和监督检查机制，维护彩票市场正常秩序。支持彩票游戏创新，完善彩票品种结构，推动彩票发行销售技术进步，促进彩票市场平稳健康发展。建立健全科学的彩票公益金分配和使用机制，切实提高彩票公益金的使用效益，大力支持社会公益事业发展。五是全面提高财政票据监管水平。要继续推进财政票据电子化改革，全面提高财政票据监管绩效；大力压缩票种、统一票样，规范财政票据基础管理；积极参与打击发票违法犯罪活动工作，提高票据防伪技术，切实加强票据安全管理。

    (五)加快保障性安居工程建设，积极促进房地产市场健康发展

    目前房地产市场调控已转向以大规模开展保障性安居工程建设为中心的新阶段，保障性安居工程既是房地产市场调控的一个重要手段，也是政府得民心、百姓得实惠、经济得发展的德政工程、民心工程。下一步，财政综合部门要以健全保障性安居工程政策体系为中心，支持促进房地产市场健康发展。一是加大保障性安居工程支持力度。市县财政部门要严格按照规定资金来源渠道落实保障性安居工程建设资金，省级财政部门要加大支持力度，增加补贴资金。要创新财政支持方式，吸引社会力量参与保障性安居工程建设和运营，确保“十二五”时期建设城镇保障性安居工程住房3600万套目标任务顺利完成。加强保障性安居工程资金使用管理，切实落实保障性安居工程涉及的税费优惠政策，降低其建设和营运成本。要加强政策研究，完善政策体系，强化保障性安居工程分配管理，确保切实落实到符合条件的居民手中。在年度预算执行中，要注重加快预算执行进度，确保保障性安居工程快速推进的资金需要。二是进一步完善住房公积金管理政策。配合有关部门研究修订《住房公积金管理条例》，明确住房公积金缴存基数和缴存比例，加强住房公积金财务管理。三是加强房地产市场形势分析和政策研究。深入调查研究，针对房地产市场出现的新情况和新问题，研究提出对策建议，促进房地产市场平稳健康发展。