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新中国历年军费支出分析

国务院新闻办公室门户网站 www.scio.gov.cn | 发布:2009-09-29 | 来源: | 作者:

    核心提示 从1840年至1950年的110年间,中国遭遇了鸦片战争、甲午战争、八国联军侵华战争、抗日战争等8次战争,平均不到13年中国就要承受一次大规模战争。历次战争充分说明了一支军队要真能做到保家卫国,就必须要得到充裕国防经费的支持。

    

    国防经费对于军队建设和保障国家安全方面有着决定性的影响。

    国防经费,是国家用于国防军事方面的经费。包括用于国防建设和战争的经费。建国以来,国防经费一直在国家的财政支出中占有重要地位。军费对于军队的战斗力,有着直接影响,很难想象一支经费拮据的正规军队却能保持长久高昂的战斗力。军费开支用于支持国家安全的稳定和保障,同时对于国家政治经济利益的维护和攫取,具有决定性的作用。建国以来,我国的国防经费支出大体经历了五个阶段。

    1949年,新中国刚刚建立,西北西南等地区还未彻底解放,为了尽早解放全中国,当时中央财政的大部分都充做了军费,开支浩大。直接用于部队的军费支出,1949年高达中央政府财政支出的60%,1950年高达45%,实际军费支出最后还超支21.8%。1949年至1956年的8年里,军费开支占财政支出的比例平均为35%。1953年国防经费开支占国内生产总值的9.15%,就是比例最低的1956年也高达5.95%。新中国成立时,新政府接手的是一个贫困落后、千疮百孔的烂摊子,面临着严峻的经济形势,以至于庞大军费成为建国初期严重通货膨胀的主要诱因之一。据时任政务院副总理兼财政经济委员会主任的陈云分析:“通货发行主要是解决军费开支及修复现有铁路的费用……经过反复利弊权衡后,这些开支不能少,因为军费不能减,减少了就不能保证部队的需要”。

    

    1949年财政收支状况

     建国后,国家经济迅速复苏,财政收入也有了迅猛增长。尽管50年至53年爆发了抗美援朝战争,但那时候国防经费占财政支出比例却逐年下降,由1949年的60%,1950年的45%,下降到1956年的21.8%。1949~1956年的8年时间,虽然国防经费开支极大,但所花费的每一分钱都是值得的,这种军费的高比例支出是我们党为巩固新生政权而不得不付出的代价。这一时期的军费投入支持了解放军主要的军事活动,包括肃清国民党残余势力、剿匪反霸、抗美援朝和镇压反革命运动等。这些行动不仅巩固了新生的政权,也为新中国的经济建设和社会改革创造了相对安定的国内国际环境。

    

    1950-1956年的财政收支和国防经费开支

     1956年开始,我国进入全面建设社会主义时期,此后的九年,中国在经济建设领域既有伟大进步,也出现过严重的失误。国民经济在经过大跃进的膨胀后,进入三年自然灾害的困境。通过正规化现代化建设,带着抗美援朝的余威,这一时期的中国人民解放军,战斗力达到了巅峰,不仅取得了中印边境自卫反击战的胜利,而且随着1964年原子弹的爆炸,标志中国军队进入了核时代。这段时期,国防军费的绝对值呈现逐年增加的趋势,从1957年的55亿元人民币,增加到1966年的101亿元人民币,平均年增长9.3%,但军费占财政支出和GDP的比例,却走了一个U型曲线,从1957年的18.2%和5.16%,降低到1960年的10.1%和3.98%,随后又增加到1966年的18.1%和5.41%。

    这一时期,中国执行了精简军队员额、压缩国防费用的方针,以利于国民经济的恢复和国家建设的发展。1956年,毛泽东在《论十大关系》报告中深刻阐述了关于正确处理“经济建设和国防建设的关系”的思想,并强调“这是战略方针的问题”。中央军委先后几次进行大规模精简整编,使军队数量从1951年底的627万人减至1958年的237万人。国防经费在中央财政支出中的比例从1951年的42%降到1960年的10%。但是1961年以后,随着国际形势和周边环境的变化,军队员额和国防费再度膨胀起来,至70年代军队数量逐步攀升至660余万,到1966年,国防经费在国家财政支出的比例又回到18.1%的水平,对国家经济建设和人民生活改善造成一定的不利影响。

    

    国庆十周年阅兵上的坦克方队,50年代国防经费占财政支出的比例持续走低。

    

    1957-1966年的财政收支和国防经费开支

    随着毛泽东发动文化大革命,以阶级斗争为纲,国内经济建设很快进入萧条期,国防经费支出快速攀升。

    这一时期,我们的国家安全受到来自南北两个方向的主要威胁:南面,美国出兵印度支那,越南战争在不断升级;北方,苏联在中蒙、中苏边境陈兵百万,并在边境地带不断挑起事端。为了防止帝国主义对中国发动常规大规模侵略战争甚至核战争,中共中央提出全面加强国防建设。1964年8月,毛泽东提出了“两个拳头、一个屁股”的建设方针,就是要“一手抓农业,一手抓国防,特别是要加强基础工业。基础工业是“屁股”,农业与国防是“拳头”,“屁股”坐稳了,打出去的拳头就有力量”。这是五十年代初期提出的“一手抓经济、一手抓国防”方针的进一步发展。

    

   1969年珍宝岛冲突后,边防官兵和民兵一起守卫边防,警惕地注视着苏军动向。
 
   从这一年起,中国开始三线建设,建成了具有相当规模、门类齐全、生产和科技相结合的三线国防科技工业体系。虽然并不反映在军费里,但从中也能看出这段时期国家对国防的总体投入是相当巨大的。由于各种原因,文革时期中国军队、民兵规模和员额极度膨胀,加之对第三世界军援保障引发的部分军费开支,所以军费相对60年代初有大幅增加,国防经费开支从1967年的83亿元,增加到1977年的149亿元,其实文革十年间,军费绝对值增长并不大,年平均增长率仅为7.95%。军费占财政支出比例在1968年达到顶峰,突破26%,而后逐年下降至1974年的17%。74至77年的四年间,可以算是停滞期,军费绝对值在140亿元上下,占GDP比例也固定在4.5%左右。文革时期,国防经费占GDP比例很稳定,一直保持在4.65~6.5%之间。

    

    1967-1977年的财政收支和国防经费开支,69年军费占GDP比例达到6.51%。

    粉碎“四人帮”之后,中央军委重新把精简整编的任务摆上军队建设的重要日程,当时的国防指导思想是“国防建设要服从经济建设”。经过三次精简整编,中国军队总员额由文革时期的660多万人减至1984年的420万人,又在1984年11月1日开始的百万大裁军中将军队员额减少到320万人。

    为了支援改革开放经济建设,这一时期国防经费比重明显下滑,在国家财政支出中的比例由1978年的17.37%减至1984年的10.63%。军费占国民生产总值的比例,由1978年的4.6%,降低到1984年的2.13%,下降幅度一倍左右。军费开支绝对值只有在1979年有过急剧增加,达到223亿元,同比增加了55亿元,因为在这一年发生了对越自卫反击战。国防经费从1978年的168亿元,到1985年的192亿元,8年之间仅增加了24亿元,平均年增长率仅为1.78%。

    邓小平之所以能下决心裁减军队员额,减少国防费开支,一是国际形势得到改善,那段时期,中国同西方国家尤其是美国关系进入蜜月期,中国一度被称为北约的准盟国;二是他经过科学分析得出了世界大战可以避免或推迟的正确论断,国家的战略重心,从准备大打核战争的备战状态,转变为以经济建设为中心;三是1980年前后以远程运载火箭、一箭多星的成功,标志着中国武装力量开始具备洲际核打击力量。任何国家如果敢发动针对中国的大规模侵略战争,就必将承担遭到毁灭性核打击的风险,这也是中国在这一时期裁军减费的主要底气之一。

    

    1984年国庆阅兵之后,中国宣布裁军100万。

    

    1978-1985年的财政收支和国防经费开支,军费占GDP比例呈逐年下降之势。

    国富才能强军,由于经济建设和国防投入的资金矛盾,由于备战时期国防投入占用了过多的社会资源,邓小平再次作出“军队要忍耐”的战略决策。在1985年中央军委扩大会议上,邓小平再次强调:“军队装备真正现代化,只有国民经济建立了比较好的基础才有可能。所以,我们要忍耐几年”。从此以后国防建设开始真正让位于经济建设,1987年4月4日,中国人民解放军副总参谋长徐信在六届全国人大五次会议举行的中外记者招待会上宣布:中国人民解放军的精简整编任务已基本完成。全军总员额由423.8万人减至323.5万人,国防经费在国家财政支出中比例,从1978年的17.37%减至1986年的9.47%。

    1986年到1998年的14年间,是中国军队的忍耐期,中国军队被迫做出了巨大牺牲,那时候中国的年度军费仅够勉强维持。装备常年得不到更新,不少部队开始养猪种菜,搞自给自足,甚至下海做生意。军工企业纷纷改制做民品。此时解放军官兵未能同步分享到改革发展的成果,部队工资待遇常年保持在低水平,很多官兵家庭生活困难。特别戍守在边海防、雪域高原的解放军官兵,不仅要忍受贫困还要忍受大好青春的流逝。甚至出现了“官兵找对象难、安家落户难、转业安置难”的所谓部队三大难题,很多官兵觉得献身国防事业导致社会地位低下。改革开放为中国积累了大量社会财富,但长久的忍耐,忽视军费投入也迟滞了国防和军队建设。

    

    由于经费不足,八九十年代年代空军装备更新量很低,图为当时装备的歼7战斗机。

    由于部队经商导致大量社会问题,1997年党中央作出军队不再从事商业活动的决定,一大批军队企业和公司被移交或转制,为保证军队建设不受影响,国家为此加大了一些军费的投入。

    从1997年开始,军费占GDP的比例有所上升,这段时期中国军费增长实际上是补偿性增长,是用于还历史欠账的。因为经费缺口太大,中国的国防建设在这段时期受到极大损害和削弱,1984年~1988年是军费过度萎缩期,如果以1978年军费支出指数为100计算,刨除通货膨胀,1984年~1988年的实际军费指数分别为91.5、89.1、88.1、85.7和75.2,在世界主要国家竞相加大军事投入,以武装力量作为经济竞争和国家利益后盾的时候,中国却在过度缩减军费,导致军队军备水平下降。

    从数字变化上可以得出结论,这一时期军费下降速度继续加快,出现极度萎缩现象,年均递减速度为4%。特别是在1979~1994年的16年间,全国商品零售价格总指数年平均上涨7.3%,而国防费的绝对值年平均增长6.22%,实际负增长1.08%,如果保持1979年国防费实际购买水平,16年需拨国防费5812.94亿元,而实际拨款4164.99亿元,仅占需拨款总额的71.65%。这一时期军费占国民生产总值的比例大幅下降,在1996年甚至降低到1.01%的极低水平,而在同一年,日本军费突破了500亿美元大关,位列世界第二,是同期中国军费的5.8倍。

    国防经费萎缩导致中国国防建设投入严重不足,军费供求缺口不断扩大,军费规模不仅大大低于美、日等国,甚至比韩国、印度、台湾地区还少,这是很不正常的。一个国家的建设发展必须经济军事两手都要过硬,当台独分裂愈演愈烈、军队越来越不能适应现代化战争要求时,也让政府认识到,国内经济建设离不开人民解放军来保驾护航,而解放军正规化和现代化建设也必须依赖足够的军费支持。

    

    1994-2005年军费占财政比例

    由于多年弱化国防建设导致国家安全、领土完整面临重大挑战,同时因为经济总量剧增,全国人民积攒了巨大财富,这些财富也迫切需要一支强大武装来保卫,政府开始考虑加大国防建设的投入。新时期的战略指导思想用一句话来总结,那就是“能战才能得到和平,斗争才能实现统一”。

    1999年开始,军费开始逐年增加,每年保持增长12~20%的增幅。2001年的国防费比上年增加235亿元,增幅为17.7%;2002年增加266亿元,增幅为17.6%;2003年增加200亿元,增幅为9.6%;2004年增加292亿元,增幅为11.6%;2005年的国防费预算比上年增加247亿元,增幅为12.6%。从2000~2005年的6年间,国防费支出从1207.54亿元增加到2475亿元,翻了一番。从1999年到2009年的11年间,军费从1076亿元增加到4806亿元,总额翻了两番还多。

    

    近10年来,军费呈现出指数式增长的形式。

    但这十年的高额军费投入,并未导致国民经济和财政困难,最主要原因是新世纪以来经济发展强劲,国家财政收入连年创出新高。军费占财政支出的比例,反而由1999年的9.40%,下降到2008年的6.81;军费占GDP比例,始终维持一个较低水平,从1999年的1.2%到2008年的1.39%。2009年中国国防预算数为4806.86亿元人民币,比上年的预算执行数增加624.82亿元人民币,增长率为14.9%,国防费预算占当年全国财政支出预算的6.3%。如果以美元计算,我国军费开支已经超越英国成为世界第二,笔者认为,这一地位是与中国经济总量相适应的。

    从1999年到2008年,为维护国家安全和发展利益,适应中国特色军事变革的需要,中国在经济快速增长的基础上,保持了国防经费的稳步增长,国防经费年平均增长15.9%,同期GDP按当年价格计算年平均增长12.5%,国家财政支出年平均增长18.5%。军费占国家财政支出的比重总体上呈下降趋势。从另一个方面看中国国防费总额、军人人均数额,仍低于世界一些主要政治、军事大国的水平。2007年,中国年度国防费相当于美国的7.51%、英国的62.43%。2002年我国的军人人均军费为8192美元,美国为23.52万美元,英国为11.39万美元,法国为10.61万美元,德国为10.50万美元。这些国家军人人均军费支出是中国军人人均军费支出的28.68倍(美国)、13.89倍(英国)、18.23倍(法国)和12.80倍(德国)。军人人均军费数额是美国的4.49%,日本的11.3%,英国的5.31%,法国的15.76%,德国的14.33%。

    

    中国军费60年来占GDP和财政支出的比例。

    我国国防经费占GDP的比例,在历史上曾有几个高峰。建国初期,军费占GDP5%以上;1958年至1961年军费GDP的比例下降到4%左右;1962年至1973年军费占GDP又回升到5%以上;1974年至1983年军费占GDP的比例有升有降,但一直在3%以上;1985年后,军费占GDP的比例逐年下降,军费占GDP的比例在2%以下。中国现在国防经费占GDP的比例也明显偏低,1992年至2009年军费占GDP的比例还不到1.5%。而同时期世界平均水平为4%左右,美国为4.5%,英国为3%,俄罗斯为2.63%,印度为2.5%。

    假如中国的国防预算占GDP比例提高到世界平均水平,即3.2%~4%左右,那么2008年中国的军费就应该能有9700亿~12000亿人民币之间,约合1650亿美元,而2009年预计就能够突破一万三千亿元人民币,约合1900亿美元,是09年实际军费的2.7倍,这将极大改善人民解放军的武器装备和战备训练,使中国有可能成为位列美国之后世界第二军事强国。

    

    印度在较为充足的军费支持下建立起了一支规模可观的海军。

    但国防经费规模和结构的确定是个大难题。规模的确定应根据国家安全受威胁的程度来决策。国家安全威胁程度较小时,以相对较小规模的国防费支出换取经济的尽快发展,这对国防费的长期增长是有积极意义的。

    从结构看,我国的国防经费主要包括人员生活费、训练维持费和装备费,这三项费用大约各占三分之一左右。人员生活费主要用于军官、文职干部、士兵以及部队聘用非现役公勤的工资、伙食、服装等;训练维持费主要用于部队训练演习、工程设施建设维护以及日常消耗性支出;装备费主要用于武器装备的科研、试验、采购、维修、运输和贮存等。我国国防经费的使用范围,既包括现役部队,又包括民兵和预备役部队,并负担了部分退役军官供养和军人子女教育等方面的社会支出。例如1997年度中国军费的构成为:人员生活费291.62亿元人民币,占35.89%;活动维持费265.36亿元人民币,占32.66%;装备费255.59亿元人民币,占31.45%,此外还有40多亿元人民币的社会性支出,约占年度国防费的5%。到2003年,军费中这三部分占总军费的比例:分别是人员生活费占32.5%、活动维持费占33.6%和装备费占33.9%,人员生活费和活动维持费占三分之二左右。中国军费与世界主要国家军费相比,无论是军费总额、军费占GDP比例和军人人均军费都处在较低水平,尤其是军费占GDP的比例、军人人均军费仍然远远低于世界平均水平。

    

    在2008年人均军费排行榜中以色列排名世界第一,美国居次席。中国与这些国家差距较大。

    国防经费与经济增长的关系历来是国防经济学研究和争论最为激烈的问题。传统经济学都认为军费和经济发展是个零和游戏,也即整个国家是个大蛋糕,军费越多,那么经济发展越小。

    然而美国经济学家贝努瓦(Benoit)曾经做过一个著名的研究,做研究之前他比较倾向于强调军费开支对经济增长的负面影响,但在运用计量经济学的方法对1950~1965年44个发展中国家的数据进行分析后,却发现军费开支对经济增长既有正面影响又有负面影响,但总体上更可能是促进了经济增长。最后他写下了以下这段著名的话:“这份研究报告最令人吃惊的是这一发现:例证并没有表明国防对于发展中国家的发展有任何不利的影响。(它甚至表明了这种可能性:国防计划有可能助长发展,虽然这一点没有得到严格的证明。)这一基本发现并不是我乐于接受的。我早些时候所从事的许多调查,都是试图证明,担心美国减少国防活动会在经济上产生影响,这在很大程度上是没有根据的。在这个问题上最重要的例证是这一发现:44个发展中的国家1950年至1965年的平均国防负担和同期经济增长率成正比,而不是反比。即:这些国家在国防上花的钱越多,它们就发展得越快——反之亦然。这种基本的关系非常牢固,以致偶然性不到0.1%。”此研究结果出人意料,从而在这一领域激发出了大量文献。

    但至今在这一问题上仍然是富有很大争议。显然,军队建设的适当投入能产生军事、政治、经济和社会等综合效益,如:通过增强国家安全,为经济增长营造一个安全环境;加强地缘战略效应,有选择地抑制竞争对手的发展,削弱竞争对手的实力;引起国防工业和其他一些产业投资的加速效应,从而促进经济增长等等。国防经费与科技进步有直接因果关系。如计算机最早用于军事计算,现已用于民用生产;人造卫星最先是用于军事领域,现已带动广播电视、通信、教育等民用技术的进步。在利用国防投入带动经济增长方面,美国有不少成功的例子。美国最重要的高新技术产业和最关键的技术系统,几乎都是在军事需求带动下产生和发展起来的。核工业与曼哈顿计划,航天技术与阿波罗登月计划,计算机信息产业与星球大战计划。今天的互联网也是源于美国国防部原来为了抵御核进攻建立的Arpanet网。我国也不乏国防科技促进经济发展的实例。国防科工委曾对7项军用技术的经济开发效益进行跟踪调查,结果表明,技术转让费与技术应用后利润之比为1:9。

    国防开支对经济增长的影响途径有:(1)直接增加资本投资,从而增加社会总需求,提高经济增长率;(2)提高资本的利用效率,也能够增加总需求,提高经济增长率;(3)军事技术发展导致民用技术同步进步,促进社会生产率的进步,从而提高经济增长率;(4)其他间接影响,包括增加私人财富,增加由军队带动的部分社会人群的消费等等。也就是说通过军事部门在技术、人力资本、军工产业等方面得投资可能会间接促进到经济增长。国家对国防的投入,一方面会提高部队战斗力,增强国防实力,增大国防安全系数;另一方面,会产生巨大的社会经济效益,促进国民经济快速增长。这一结论与传统的军费是纯消耗性投入的认识大相径庭。

    其实,美国军费开支占GDP的比例,1991年是6.39%,2000年是3.77%,2008年是5.15%,如此高比例的军费开支,并未影响美国经济的总体繁荣。这几年中国持续大规模的国防建设投入,同样并未影响其经济高速增长,就可以看出:国防建设与经济建设的关系不是“零和博弈”,只要国防建设投入在国家财政可承受范围之内,其投入不但不会影响经济发展,反而有可能促进国家经济发展。适当提升军费开支占CDP比重不会对经济产生长期不利影响。按传统思想,军费开支占GDP的比例每增加一个百分点,国民经济增长则将减少近2个百分点。然而实际情况并非如此,因为军费增长对国民经济建设和发展提供了大量的投资效应。苏联时期军费占国民生产总值15%的穷兵黩武做法并不足取,但中国并不能像现在这样过于削减军费开支来支援经济建设,而且因为现阶段随着中国利益的持续扩展,中国在领土领海、海外利益、国际军事合作、大国竞争等领域,都需要强大的军队来做背后支撑,就更需要进一步扩大军费开支占GDP比例,增加军费总额。

    

    美国的军费开支记录,最下面一条是按照军费占GDP比例绘出的各年走线。

    也许在下一阶段,中国军费可以按照一个计划进行稳步的适度增长,譬如军费开支占GDP比重由2000年的1.22%逐年提高到2020年的3.2%,平均每年仅提高0.1个百分点,这在经济上完全有能力承受,在政治上也有理有节。国防建设是整个经济建设的重要组成部分,建设强大的国防力量是国家的最高利益和根本利益,也是中国实现“富民强国”的重要保障,又是维护国家安全、领土完整,确立中国国际地位和扩大全球与地区利益的根本保障。实现中华民族富国强军的梦想,在经济发展基础上的国防经费适度增长是不可或缺的手段。

    

    按照现在的增幅,中国到建国100周年时的军费,将增长到1950年的5000倍。

    从1840年至1950年的110年间,中国遭遇了八次大规模战争:鸦片战争、第二次鸦片战争、中法战争、甲午战争、八国联军侵华战争、抗日战争,抗美援朝战争,平均不到13年中国就要承受一次大规模战争。历次战争充分说明了一支军队要真能做到保家卫国,就必须要得到充裕国防经费的经济支持,这是既必不可少也最为重要的条件。
    

责任编辑:郑可

  

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