国新办举行建立和实施公平竞争审查制度有关情况发布会
  国务院新闻办公室于2016年7月7日(星期四)上午10时在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会,请国家发展和改革委员会副主任胡祖才、国家发展和改革委员会价格监督与反垄断局局长张汉东介绍建立和实施公平竞争审查制度有关情况,并答记者问。

国新办新闻发言人胡凯红主持本次新闻发布会(吴晓山 摄)

  主持人 胡凯红:
  女士们,先生们,上午好。欢迎大家出席国务院新闻办的新闻发布会。日前,国务院印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,这个制度从7月1日开始已经实施,这是从顶层设计层面推进经济体制改革的一个重要文件,媒体也很关注。今天很高兴请来了国家发改委副主任胡祖才先生,请他解读这个文件,并回答大家的提问。出席今天发布会的还有国家发改委价格监督与反垄断局局长张汉东先生。下面请胡主任作介绍。

  2016-07-07 09:50:48

国家发展改革委副主任胡祖才(吴晓山 摄)

  胡祖才:
  女士们、先生们,各位媒体朋友,大家好!

  日前,国务院印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发[2016]34号)。这是我国确立竞争政策基础性地位迈出的关键一步,是维护市场公平竞争的一项重大制度性安排,是防止滥用行政权力排除、限制竞争的一项创新性的顶层设计,是建设统一开放、竞争有序市场体系的重要举措,对全面深化改革,进一步厘清政府与市场边界,促进经济持续健康发展具有重大而深远的意义,对推进供给侧结构性改革和“放管服”改革也具有十分重要的现实意义。

  2016-07-07 09:52:34

  胡祖才:
  公平竞争是市场经济的基本原则,是市场机制高效运行的重要基础。随着经济体制改革不断深化,我国社会主义市场经济体系逐步完善,市场机制作用日趋增强,政府与市场的关系不断优化。但也要看到,在一些地区和行业,仍然存在一些政策措施,没有处理好政府与市场的关系,对应当由市场机制发挥作用的领域进行不当干预。如设定歧视性标准、限制商品要素流通,实施地方保护、区域封锁;指定交易和不当干预经营者生产经营,导致行业壁垒、企业垄断;违法给予优惠政策或不当减损市场主体利益等。这些政策措施从长远和全局看,扭曲了市场资源配置,提高了制度性交易成本,阻碍了社会创新活力,不利于建设统一开放、竞争有序的市场体系。

  2016-07-07 09:57:00

  胡祖才:
  按照党中央、国务院的部署,国家发展改革委会同有关部门在深入调研、广泛听取意见、借鉴国家经验基础上,起草形成了《建立公平竞争审查制度意见》。经中央全面深化改革领导小组、国务院审议通过后,由国务院正式印发,7月1日正式开始实施。制定出台《意见》的目的就是要从源头上规范政府相关行为,防止出台排除限制市场竞争的措施,保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,充分激发市场主体活力,推动市场竞争形成市场价格、市场价格配置市场资源,实现效益最大化和效率最优化。

  2016-07-07 10:12:31

  胡祖才:
  《意见》对建立公平竞争审查制度作出了顶层设计,明确了审查对象、审查方式、审查标准、实施步骤、保障措施等内容,可以概括为“三个结合、四类标准、五项措施”。

  (一)三个结合

  一是自我审查与外部监督相结合,政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时要严格按照标准进行自我审查,没有进行公平竞争审查的不得出台。同时,强化外部监督,保障公平竞争审查的效果。

  二是原则禁止与例外规定相结合,既明确了原则禁止的标准和内容,又明确了例外规定,增强了可操作性。

  三是规范增量与清理存量相结合。在着力规范新出台政策措施的同时,对逐步清理现有政策提出了要求。

  2016-07-07 10:13:26

  胡祖才:
  (二)四类标准

  《意见》主要从四个方面提出了18条标准,为行政权利划定了18个“不得”,包括市场准入和退出标准5项,商品和要素自由流动标准5项,影响经营生产成本标准4项,影响生产经营行为标准4项。同时,《意见》还提出了两条兜底性条款,一是没有法律法规依据,不得制定减损市场主体合法权益或增加其义务的政策措施。二是不得违反《反垄断法》制定含有排除限制竞争的政策措施。

  上述标准全面系统地为公平审查提供了遵循,实际上也是为政府行为列出了负面清单。

  2016-07-07 10:14:31

  胡祖才:
  (三)五项措施

  从五个方面采取有效措施,保障制度有效落实:

  一是分步实施,自2016年7月1日起,国务院各部门省级政府及所属部门先行实施,2017年起县市政府及各个部门在省级政府指导下全面推开。

  二是加强指导,国家发改委、国务院法制办、商务部、工商总局要会同有关部门建立工作机制,加强对制度实施的协调和指导。

  三是定级评估实施效果对市场竞争的影响。条件成熟时要组织开展第三方评估。

  四是抓紧研究制定实施细则,进一步明确审查程序和机制,确保公平竞争审查制度有序实施。

  五是强化执法,要根据《反垄断法》大力查处滥用行政权力排除限制竞争行为,及时公布案件情况,督促政府制定机关规范开展公平竞争审查。

  建立公平竞争审查制度,是一项全新的制度,涉及面广,政策性强,也是一项长期性、系统性的任务。下一步关键是要抓好落实,发展改革委将会同有关部门,切实抓好《意见》的贯彻落实,并及时总结经验,推动制度不断完善,确保公平竞争审查制度落地生根,发挥作用。以上是我的简要介绍,下面我非常愿意回答大家的问题。

  2016-07-07 10:15:13

  主持人 胡凯红:
  下面开始提问。

  2016-07-07 10:17:21

中央电视台记者提问(方堃 摄)

  中央电视台记者:
  我们发现《意见》中提出现阶段公平竞争审查由政策制定机关进行自我审查,请问这是出于什么样的考虑?如何保障审查结果符合公平竞争要求?谢谢。

  2016-07-07 10:17:32

  胡祖才:
  这次《意见》明确了审查的方式,实际上是以自我审查为主。当然,我们也强调外部监督,应该说是自我审查和外部监督相结合。这主要是从我国的实际情况出发,同时也借鉴了国际经验。从国际上来看,除了欧盟之外,英国、韩国、日本、新加坡等,都采取自我评估的方式,必要时征求竞争主管机构的意见。综合考虑我们国家的经济发展阶段,现行的法律法规要求和行政管理体制,为了增强《意见》的可操作性,所以我们采取了自我审查为主的方式。主要有以下四点考虑:

  第一,与现行的法律法规行政管理模式相衔接。根据《反垄断法》对滥用行政权力排除限制竞争行为,反垄断执法机构调查后可提出处理建议,由违法机关的上级机关纠正。现在我们的《反垄断法》也是要靠相关机构自己来纠正的,执法机构也是提建议。政策制定机关自我审查与《反垄断法》的规定精神相衔接。

  第二,政策制定机关对制定政策的背景、目的、内容是更为了解,尤其自我审查,可以将保护市场竞争与实现政策目标更好地结合起来。

  第三,由政策制定机关自我审查,也是一种竞争倡导的过程,有利于不断增强政策制定机关的公平竞争意识,促进管理理念的转变,使维护公平竞争成为政府自觉的行动。

  第四,借鉴了国际经验。

  2016-07-07 10:22:59

  胡祖才:
  同时,《意见》也明确提出,为了保障自我审查的客观性、公正性和有效性,从三个方面提出了保障性的措施:一是制定标准。《意见》明确提出四个方面18条审查标准,这实际上是为政策制定机关开展公平竞争审查设定了详细、明确的评判依据和标准。二是加强监督。将自我审查与外部监督结合起来,加强社会监督和执法监督。社会监督主要是要求自我审查时要征求利害关系人或全社会的意见,审查出台后的政策措施要向社会公开,执法监督要加大查处滥用行政权力、排除限制竞争的行为,而且要及时公布案件情况,来倒逼政策制定机关规范地开展公平竞争审查。三是追究责任。《意见》强调,对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的,要严格追究责任。对失职渎职行为还要移送纪检监察机关,追究相关人员党纪政绩责任,是要问责的。

  可以说,我们现在的制度设计是自我审查加上三大保障机制这样的模式,这也是现阶段最为现实可行的方案。当然我们也知道,公平审查制度是长期性、系统性、复杂性的工程,要立足当前,也要着眼长远,特别是要在实践中不断总结经验和成效,推进制度的不断完善。谢谢。

  2016-07-07 10:23:38

彭博新闻社记者提问(方堃 摄)

  彭博新闻社记者:
  我有两个问题,第一个问题是审查机制只是针对新出台的一些政策,还是对现有的政策也有相关的规定?第二个问题是,现在不少美国和欧洲的企业指出,政策制定的过程中存在一些问题,但是政策执行方面也同样存在问题。所以我想知道,这个审查机制对政策执行方面是否也有相关的规定?

  2016-07-07 10:23:46

  胡祖才:
  《意见》对政策的审查作出了明确的规定,既着力规范新出台的政策措施,这个很明确,从7月份开始,中央有关部门、地方政府及省级政府及相关部门出台的相关政策都要进行公平竞争审查,审查以后符合要求的,也就是说不会对市场竞争产生限制或者减损的政策是可以出台的。如果有这样的情况,他们自己要进行纠正。刚才讲了,因为我们的方式是自我审查,自我审查能否完全规范进行,其实我们有外部监管,因为政策出台以后一公开,市场就要进行评价,这个政策是不是有违反公平竞争审查的18个“不得”的要求,如果有的话就可以提出纠正的意见,政策制定机关就要进行自我纠正。竞争主管机构也可以提出建议请他纠正,这是新的政策。

  2016-07-07 10:25:16

  胡祖才:
  对已经实施的政策,这一次也作出了相应的规定。还是要坚持分类处理,遵循不溯及既往的原则,区分不同情况,把握节奏,有序进行清理。对存量政策,《意见》提出要按照谁制定谁清理的原则,要求各地区、各部门对照公平竞争审查的标准,对现行政策措施进行梳理评估,对妨碍全国统一市场和公平竞争的有关规定做法要进行清理。同时,也考虑到一些对公平竞争有影响的政策措施,有其历史原因,所以《意见》对存量的清理提出来要科学审慎地推进,就是要进行分类,区别不同情况,有序推进。

  2016-07-07 10:28:24

  胡祖才:
  第一,《意见》明确,对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的要尽快废止。比如有市场壁垒的、限制商品流动的、某个地区对地区之外的商品有限制性条件的,这些就要尽快清理,要废止。对于以合同形式对企业给予优惠政策的,如果中止执行的话会带来重大影响的,对这类情况要设置过渡期,要留出必要的缓冲空间,这是有历史背景的。比如一个地方对某个项目给予优惠政策,但是他们之间已经签了协议,这个协议不能简单废止,《意见》说得很清楚。对已经兑现的优惠政策不溯及既往。

  2016-07-07 10:30:57

  胡祖才:
  总的来讲,对新出台的要严格规范,对存量要逐步地、区别情况的分类处理,对严重妨碍市场公平竞争的就要尽快纠正,对原来一些优惠政策已经签了合同的,要留出过渡期。已兑现的不溯及既往。建立公平审查制度,可以消除破坏竞争、减少效率、妨碍创新的各种政策壁垒,有利于营造统一开放、有序竞争的市场环境,对经济的持续健康发展是有积极作用的。实际上有利于释放市场主体活力,有利于促进大众创业、万众创新,也有利于加快发展新经济,培育壮大新动力,所以无论是对当前推进供给侧结构性改革,还是调结构,都是有重要的积极作用的。

  2016-07-07 10:35:31

  胡祖才:
  第二,我们的制度落实执行问题。这个问题请张汉东局长来回答。这个在《意见》中也有明确规定。

  2016-07-07 10:36:18

国家发展改革委价监局局长张汉东(吴晓山 摄)

  张汉东:
  刚才胡主任已经讲了,我们竞争审查制度对国家而言,是一项创新性的制度设计,这项制度的实施对我国未来经济的发展将产生重大的影响。排除和限制竞争行为的产生和形成,有诸多的历史因素,再加上我们国家区域间发展不平衡,情况非常复杂。因此,掌握分寸、把握节奏、稳步推进就显得十分重要。

  按照文件要求,审查范围分为两个部分,就是存量和增量。对增量部分要严格审查,出台新政策时不得有排除和限制竞争的内容。存量部分要针对情况,在较短的时间内争取清理到位。《意见》已经为建立实施公平竞争审查制度确定了路线图和时间表,对发改委而言,下一步要尽快推进,确保制度能够尽快落地,下一步要从五方面采取相应措施:

  一是国家发改委将会同相关部门建立健全工作机制,加强统筹协调,指导公平竞争审查制度有效地落实。

  二是要求各地区、各部门要建立健全相应的工作机制,细化工作方案,按制度要求展开工作。

  三是根据制度实施情况,我们将会同相关部门制定实施细则,指导工作能够顺利展开。

  四是要加大反行政垄断的执法力度,严厉查处滥用行政权力,排除限制竞争的行为,为制度的实施创造一个良好的环境和条件。

  五是加强政策解读和舆论引导,统一思想,提高认识,为制度实施营造良好的舆论氛围和工作环境。谢谢。

  2016-07-07 10:36:48

中国新闻社记者提问(方堃 摄)

  中国新闻社记者:
  最近一段时间,竞争政策成为一个热词,但我们知道产业政策长期以来在我国经济中发挥了比较重要的作用。但是有一些产业政策带来的补贴本身可能是妨害竞争的,请问如何看待竞争政策与产业政策的关系?如何通过这个审查制度来协调二者之间的关系?谢谢。

  2016-07-07 10:39:19

  胡祖才:
  这个问题我觉得提得很好,也很有针对性。大家可能对产业政策比较熟悉,因为产业政策是我们国家发展中一项重要的政策措施,实际上竞争政策和产业政策都是非常重要的经济政策,这两者的目标是一致的,都是为了促进经济持续健康发展,都是为了有效地配置资源。长期以来,产业政策在我们国家经济发展中发挥了重要作用。竞争政策实际是维护和促进公平竞争的政策体系的一个总称。随着以《反垄断法》为核心的竞争政策的逐步实施,反垄断执法力度不断加大,有力地维护了市场竞争秩序。但是它们之间的着力点和作用的方式确实存在区别,竞争政策主要是着眼于为市场主体创造公平竞争的市场环境,来激发市场主体的活力和创造力。产业政策实际是着眼于弥补市场的缺陷,通过产业政策的引导来促进产业的发展。虽然两者的着力点和作用方式不同,但二者不是对立的关系,是可以相互协调的。现在我们国家已经明确要确立竞争政策的基础性定位,要确立竞争政策基础性定位就要协调产业政策,它们之间要进行很好地沟通协调,使二者的政策能够形成合力。

  2016-07-07 10:40:04

  胡祖才:
  大家都知道,在去年10月,党中央、国务院印发了一个很重要的文件,《关于推进价格机制改革的若干意见》,明确提出要逐步确立竞争政策的制度性定位,加快建立竞争政策与产业政策的协调机制,要求是非常明确的。怎么来协调?建立公平竞争审查制度,恰恰为协调竞争政策和产业政策提供了一个制度性的机制,也就是为竞争政策和产业政策之间建立了一个良好的沟通协调机制。通过公平竞争审查,可以确保产业政策在制定和实施过程中都能贯穿公平竞争的理念和要求,体现出竞争政策的基础性地位,加快推动了产业政策从选择性向普惠性、功能性转变,这正是产业政策需要努力的方向。这样就可以更好地发挥产业政策在促进经济增长当中的作用,使竞争政策和产业政策能够协同推动我国经济持续健康发展。

  2016-07-07 10:43:17

  胡祖才:
  在下一步的工作中,我们主要在以下三方面来推动竞争政策基础性地位的确立。

  一、要推进反垄断执法的常态化,有效地预防和制止垄断行为的发生。同时也要不断完善《反垄断法》的法律法规,特别是通过制定相关的指南和细则来增强法律的操作性。

  二、组织实施好公平竞争审查制度。使政府相关部门政策的制定者,这里也包括制定产业政策的相关部门,增强对竞争政策的理解。在制定相关政策时,自觉开展公平竞争审查的工作,使两者能够很好地协调和融合。

  三、要培育全社会竞争文化。最重要的是加强竞争的倡导,营造全社会公平竞争的氛围。

  我就回答这么多,谢谢。

  2016-07-07 10:44:17

北京电视台记者提问(方堃 摄)

  北京电视台记者:
  现在一些新老业态间的竞争可以说非常白热化,比如传统零售业和网购的竞争,以及出租车业和网约车竞争,对于这些新业态,我们在评定竞争是否公平时有一个怎样的标准或者原则?谢谢。

  2016-07-07 10:45:11

  胡祖才:
  实际上你的问题从市场来讲就是怎么鼓励创新的问题,因为这些新业态、新经济都是创新的成果。当然,也有新技术的进步,特别是互联网深度融合以后创造出来的新业态、新的商业模式。我刚才讲了,我们建立公平竞争审查制度的目的是为了维护公平竞争的市场秩序,实际是要建立一个全国统一开放、竞争有序的市场体系。我们都知道,公平竞争是市场经济的基础,只有公平竞争,市场机制才能有效,在公平竞争的环境下才能推动大众创业、万众创新,才能有效地激发市场主体的创新活力。国务院去年印发了一个很重要的文件,《推进大众创业、万众创新的若干政策意见》,非常强调推进大众创业、万众创新要通过结构性改革体制性创新,消除不利于创业创新发展的各种制度束缚,实际是要消除限制竞争的行为。同时又指出,要通过转变政府职能,营造公平竞争的创业环境,要加快出台公平竞争审查制度,建立统一透明、规范有序的市场秩序。

  2016-07-07 10:45:30

  胡祖才:
  这就表明,建立公平市场竞争制度有利于市场创新活力的激发,为大众创业、万众创新营造了更好的市场环境,公平审查制度对新业态、新模式的发展是有利的。相反,现在经济发展中仍然存在不利于创新创业的政策措施,主要是市场上妨碍市场公平竞争的政策措施,这也是这次出台公平竞争制度的一个大背景,应该说出台这个文件正逢其时。公平竞争制度出台后,对消除妨碍公平竞争的政策措施提供了制度性的安排,对市场主体的创新是一个激发。

  刚才讲到具体的业态,我觉得还是要按照公平竞争制度审查当中的标准来判别,我们要按照“四个方面”、“18个不得”具体进行分析评估,看哪些政策是妨碍的,要用标准来判别,不能用直观的感觉,要有科学的标准,这次《意见》也给出了具体的标准。对具体的情况,我们要根据标准来深入科学地评估,最后确定,然后采取相关的措施。

  总的讲,建立公平竞争审查制度,对创新创业是利好,有利于激发创新活力,也有利于新业态、新模式的发展。具体哪些政策措施妨碍竞争和创新,要进一步按照标准具体进行分析评估,然后根据情况,该纠正的纠正,这样公平审查制度就发挥了作用,我们的制度也就逐步建立起来了。谢谢。

  2016-07-07 10:47:32

中国国际广播电台记者提问(方堃 摄)

  中国国际广播电台记者:
  我们看到《意见》中提出审查之后具有排除或者限制竞争内容的政策措施是不得出台的,或者说要调整到符合标准后再出台。但是我们也看到,也有一些例外的规定,这些例外的规定是出于怎样的考虑?确定例外的依据是什么?这个例外的规定的出台会不会为部门不做公平竞争的审查开了口子?谢谢。

  2016-07-07 10:56:02

  胡祖才:
  这次《意见》不仅正面明确提出来对妨碍市场竞争的政策措施不能出台,实际上采取了原则禁止的态度。我们的用词可以看出来,都是“不得”,18个“不得”。目的是要给市场传递明确的信号,或者说对政府的行为要有明确规范的标准,对具有排除限制竞争效果的措施,就是要予以纠正,要禁止出台,所以这个是明确的。

  同时,为了维护国家经济安全、国家利益和社会公共利益,一些政策措施难免会产生排除限制竞争的效果,公平竞争审查制度应当为这些政策留出实施的空间,这也是国际的惯例。

  所以,《意见》主要明确了四种例外情形:一是维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设。二是实现扶贫开发,救灾救助等社会目的。三是实现节约能源资源,保护生态环境的社会公共利益。四是法律、行政法规规定的其他情况。这四类情况就可以例外,还是可以实施的。

  《意见》还提出两个重要条件:一是要说明限制竞争对限制政策是不可或缺的,就是你讲的要防止例外情形的滥用。实施例外政策,要符合前面的四个情形,要作出说明,不能简单套用,要说明是不可或缺的,也就是不得不这么做,必须做的情况下才能实施。二是政策措施不会严重排除限制市场竞争。就是说,它不会对市场整体竞争产生严重影响,这实际也是给了一个明确的要求。我们还规定,对上述政策措施实施的效果要进行逐年评估,按例外规定实施以后,判别实施效果到底怎么样,要进行逐年评估,对未达到预期效果的要停止执行或者进行调整,也就是说,实施例外政策是有监督的。总体来说,《意见》既为实施例外情形留出了空间,同时也为防止滥用例外情形,建立了相应的评估和监督机制。谢谢。

  2016-07-07 10:56:59

  主持人 胡凯红:
  今天的发布会到此结束。谢谢各位。下次再见。

  2016-07-07 10:58:16

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