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最高检举行“加强案例指导 做实行政检察”新闻发布会
国务院新闻办公室网站 www.scio.gov.cn   2019-09-25   来源:最高检网站
  

  原标题:最高检召开“加强案例指导,做实行政检察”新闻发布会

  9月25日,最高人民检察院召开“加强案例指导,做实行政检察”主题新闻发布会,请最高人民检察院副检察长张雪樵,最高人民检察院第七检察厅厅长张相军、副厅长张步洪出席发布会,通报行政检察工作,发布最高人民检察院第十五批指导性案例和6起典型案例,并回答记者提问。

新闻发布会现场

  最高人民检察院新闻发言人肖玮:

  各位记者朋友,上午好!欢迎参加最高人民检察院新闻发布会。

  今天发布会将围绕“加强案例指导,做实行政检察”这一主题,发布最高人民检察院第十五批指导性案例和6起典型案例。共有三项议程:一是通报行政检察工作和指导性案例、典型案例的相关情况;二是发布第十五批指导性案例和6起典型案例;三是回答记者提问。

  出席今天发布会的是:最高人民检察院副检察长张雪樵,最高人民检察院第七检察厅厅长张相军、副厅长张步洪。

  今天的发布会有两个“首次”:专门负责行政检察职能的业务部门——最高检第七检察厅首次亮相最高检新闻发布会;最高检首次发布行政检察指导性案例,实现“零”的突破。

  行政检察是“四大检察”重要的“四轮驱动”之一,“做实”行政检察要坚持以办案为中心,在办案中监督、监督中办案,通过办理一件件实实在在的案件,监督行政诉讼、纠正行政非诉执行等方面存在的突出问题。

  行政检察指导性案例和典型案例虽然在遴选程序、法律效力上有一定差别,但在规范检察官行政法律监督行为、促进法律统一正确适用、提升行政检察监督素养等方面都有积极作用,都会让人民群众有更多的获得感和幸福感。

  现在进行第一项议程,请张雪樵副检察长通报行政检察工作和指导性案例、典型案例的相关情况。

  最高人民检察院副检察长张雪樵:

  行政检察既监督人民法院行政审判和执行活动,又促进行政机关依法行政,是检察机关法律监督职能的重要组成部分。2018年以来,最高检新一届党组深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,主动适应新时代人民群众新需求新期盼,明确刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”全面协调充分发展的战略布局,强调要做实行政检察工作,成立第七检察厅专司行政检察职责,为补齐行政检察短板指明了方向,奠定了基础。

  行政检察的核心是行政诉讼监督,主要包括生效裁判结果监督、审判人员违法行为监督、执行活动监督三项业务。

  今年1-8月,各项业务的案件受理数和提出监督意见数均呈现上升态势。全国检察机关共受理各类行政诉讼监督案件1.5万余件,同比上升70%。其中:受理裁判结果监督案件8000余件,同比上升35%;提出抗诉和再审检察建议90余件,同比上升2%。受理审判人员违法行为监督案件700余件,同比上升60%;提出检察建议490余件,同比上升71%。受理执行活动监督案件6900余件,同比上升148%;提出检察建议5400余件,同比上升206%。

  各级检察机关在依法监督错误裁判和违法行为的同时,对事实认定正确、法律适用准确、程序合法的案件,依法作出不支持监督申请决定6000余件,并积极做好释法说理、公开听证、促进和解、息诉服判等工作,维护司法权威和政府公信力,维护人民群众的合法权益。

  办案是检察机关最好的名片。张军检察长多次强调,要充分发挥案例的示范、引领和指导作用,实现行政检察指导性案例零的突破。通过广泛征集,精心挑选,经最高检案例指导委员会讨论并经检察委员会审议通过,最终确定了最高检第十五批指导性案例,即3件行政检察指导性案例。与此同时,最高检第七检察厅还选编了5件违法占地行政非诉执行监督典型案例、1件公开听证的行政诉讼监督典型案例,一同发布。下面我向大家作个简要通报。

  一、为什么发布本批行政检察指导性案例和典型案例

  (一)回应社会热点问题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。习近平总书记高度重视耕地保护问题,要求毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度,坚决遏制土地违法行为,牢牢守住耕地保护红线。

  近年来,一些地方违法占地和违法建设问题比较突出,严重损害有限的土地资源、制约经济发展、影响城市形象,甚至威胁公共安全,影响法律权威和尊严,损害执法司法公信力,人民群众反映强烈,是当前社会治理的难点之一。

  全国检察机关认真贯彻党中央的要求,坚持以人民为中心,主动服务党和国家工作大局,密切关注“两违”行政案件,集中精力办理了一批行政诉讼监督案件,促进法院公正审判和执行,促进行政机关依法履行职责,保护人民群众合法权益。本批指导性案例和典型案例中有8件涉及“两违”问题,对引导全国检察机关加大监督力度、回应人民群众关切具有积极作用。

  (二)突出理念变革和引领。行政检察底子薄,工作开展难度大,长期发展缓慢。新时代行政检察工作要实现创新发展,只有持续更新理念,树牢和践行最高检新一届党组提出的“在办案中监督、在监督中办案”“精准监督”“智慧借助”“双赢多赢共赢”等新理念,办案和监督才会有新思路、新方法,才能做实行政检察工作,取得新成效,人民群众才能在行政检察工作中有实实在在的获得感。本批案例突出理念变革和引领,通过鲜活、生动的行政检察实践,诠释新时代检察监督新理念。

  (三)注重发挥案例的示范、引领和指导作用。指导性案例和典型案例的价值在于指导,生命在于应用。强弱项、补短板、促重点,是编发本批行政检察指导性和典型案例的意义所在。裁判结果监督是行政检察的主要业务和薄弱环节,行政非诉执行监督是基层行政检察的工作重点和新的增长点,这次选编案例集中在这两项业务上,既注重对依职权监督、调查核实、个案监督与专项监督相结合等检察监督方法的示范、引领和指导,又注重对办理违法占地类非诉执行监督案件的示范、引领和指导,还注重对落实公开听证、促进行政和解等新要求的示范、引领和指导。这些指导性案例和典型案例的学习和应用,将有助于提升检察机关行政诉讼监督能力和水平。

  二、案例简要情况

  这次发布的最高检第十五批指导性案例,是行政检察的第一批指导性案例,均为“两违”领域案件,其中生效裁判监督类案例1件,非诉执行监督类案例2件。

  (一)某公司诉某市住建局征收补偿认定纠纷抗诉案。某市住建局在房屋征收补偿面积的复函中,认定某公司大厦存在自行加建面积。法院一审判决复函违法,对争议部分建筑按非住宅房屋的补偿标准给予补偿。检察机关发现该案判决存在错误,将造成1000余万元的国家财产损失,遂依职权启动监督程序,抗诉后法院裁定撤销原判决。该案主旨有3项:一是人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当秉持客观公正立场。二是依职权启动监督程序,不以当事人申请法院再审为前提。三是有关案件事实通过书面审查难以认定的,应当进行调查核实。

  (二)某市国土局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案。杜某非法占用土地,且未履行拆除违法建筑物及罚款的处罚决定,国土局申请法院强制执行,法院仅裁定准予执行拆除,并由镇政府组织实施,但未对罚款请求项作出裁定。镇政府亦未按照法院裁定组织拆除。检察机关依法对法院和行政机关提出检察建议。后法院作出强制执行罚款决定的补充裁定,镇政府也组织力量拆除了违法建筑物。检察机关以个案为切入点开展专项监督,推动全市整治拆除各类违法建筑物及设施。该案主旨有3项:一是人民检察院行政非诉执行监督要发挥监督人民法院公正司法、促进行政机关依法行政的双重监督功能。二是发现人民法院裁定中遗漏行政非诉执行申请事项的,应当依法监督。三是对于非诉执行中的普遍性问题,以个案为切入点开展专项监督。

  (三)某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案。肖某在河道中违法建房,某县水利局作出责令拆除和罚款决定后,申请法院强制执行,法院裁定准予强制执行,但法院和水利局都认为对方是强制执行的主体,互相推诿,导致违法建设持续多年,严重影响行洪、防洪安全。检察机关查明水利局具有强制拆除河道违法建筑的法定职权,不应向法院申请强制执行,法院受理存在不当。经检察院监督,法院和水利局均接受检察建议,违法建筑被拆除。该案主旨有2项:一是办理行政非诉执行监督案件,应当查明行政机关对相关事项是否具有强制执行权,对具有强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行,人民法院不应当受理而受理并裁定准予执行的,应当依法进行监督。二是发现行政机关的行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议。

  除了上述3件指导性案例,我们还选编发布了5件违法占地非诉执行监督典型案例。这些案例基本涵盖了违法占地类行政非诉执行受理、审查、裁定、执行的全过程;同时,通过阐释违法占地的危害性,对社会也有警示和教育意义。另外,我们还特别选编发布了1件公开听证的行政检察典型案例,检察机关采取公开听证的形式审查案件,有利于以公开促公正赢公信,推动行政争议的实质性化解。

  三、加强案例指导、做实行政检察的下一步打算

  习近平总书记强调,一个案例胜过一打文件。截至目前,最高检已经发布十五批指导性案例,涵盖了“四大检察”。做实行政检察,检察机关要用好用足指导性案例和典型案例,进一步提升办案质效和行政检察监督能力。

  一是践行精准监督,着力培育精品案例。增强办理指导性案例意识,健全以“精准化”为导向的工作机制,完善精细化审查模式,加强对案件事实的调查核实,深入研究法律适用问题,朝着指导性案例指明的方向、规则去办理,做到精准监督,把案件办成精品,做一件成一件,成一件影响一片。

  二是强化案例指导,提升监督能力。发挥指导性案例和典型案例在规范检察官监督行为、指导类似案件办理、促进法律统一正确适用等方面的作用,一方面认真选好指导性案例和典型案例,加大案例的发布频次,着力解决监督工作中的难题;另一方面加强对指导性案例的学习研究,通过精研案例,“解剖麻雀”,提升行政检察监督素养和能力。

  三是加强以案释法,促进社会治理。要落实“谁执法谁普法”的普法责任制,发挥行政检察指导性案例和典型案例在以案释法、促进公正司法和依法行政方面的作用,聚焦人民群众关心关注的热点焦点问题和社会治理的重点难点问题,办理和发布指导性和典型案例,引导公众尊法、学法、守法、用法,促进有关部门依法履行职责,促进社会治理现代化、法治化。

  案例是最鲜活的法治教材,是最生动的法治教科书。全国检察机关行政检察部门将以这次案例发布为契机,大力加强案例指导工作,切实提高行政检察工作质效,为人民群众提供更加优质的检察产品。

  肖玮:

  谢谢张雪樵副检察长。

  下面进行第二项议程,发布最高人民检察院第十五批指导性案例和6起典型案例。这些案例已经作为新闻发布会材料(二)、材料(三)印发给大家,请大家全面关注。

  接下来进行第三项议程,请各位记者朋友提问。

  新华社记者:

  行政检察是“四大检察”的重要一项,与其他检察业务相比较为薄弱,请问检察机关如何推进这方面的工作?

  张雪樵:

  谢谢新华社记者的提问。最高人民检察院新一届党组提出行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察“四大检察”全面协调充分发展的新目标新要求。行政检察的确在以往工作当中是弱项中的弱项,短板中的短板,相对来说,行政检察监督的案件比较少,影响也是不够大。

  为什么党组提出“四大检察”全面协调充分发展?这是认真学习和贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,适应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求。当下,人民群众对执法不作为、乱作为以及司法不公的意见比较集中,应当成为我们厉行法治的聚焦点和发力点。

  张军检察长提出,行政检察是“一手托两家”。“托”是托举,也是监督,监督的同时也是支持。也就是说,行政检察同时承担着双重监督任务,一方面监督司法机关审理行政诉讼案件是否公正,一方面也要监督行政机关的行政行为是否违法。

  根据我们现在的工作量来看,2018年全国法院审理行政诉讼案件25.1万件,但是到检察院申诉9350件,占比不到4%。25万件中,行政机关败诉只有11%左右,相当一部分的案件原告没有胜诉,但是绝大多数也没有到检察机关申诉。这反映了败诉的当事人可能不知道检察机关行政检察监督这个职能,或者是没有信心、不信任。

  有的当事人打官司告到法院,打了四五年打了一圈,案结事不了,程序空转,老问题得不到解决,所以不相信行政诉讼能解决问题、解决纠纷,走上信访不信法的路,宁可上访而不愿意去依靠行政抗诉来解决问题。

  还有一些当事人打官司,怕得罪行政机关,不敢申诉。所有这些反映出当事人不会申诉、不信申诉、不敢申诉的问题,恰是群众对法治需求上的难点、痛点、堵点,没有绿色通道,反过来也是说明检察机关按照法律赋予的行政诉讼监督职能还没有履行好,与人民群众的需求还有很大的差距。

  新一届党组适应人民群众新时代法治新需求,落实好党中央对全面依法治国的新要求,提出了行政检察与其他三大检察一起全面协调充分发展的目标,为了这个目标我们要科学把握好行政检察工作的新格局。

  第二,我们今天发布的案例也是一个导向。一个是要立足行政诉讼监督职能,短板要补齐,行政诉讼监督是行政检察工作的核心,把行政诉讼在法治建设当中面临的难题作为加强我们行政检察工作的着力点,把当事人对依法维权的不信赖问题的彻底根治,把信访不信法的老大难问题的解决,作为我们行政检察健康发展的重要动力。

  要落实好最高检党组提出来的“稳进、落实、提升”总基调,把化解行政争议、解决老百姓合法诉求作为行政检察监督的落脚点,把提升我们办案队伍人员的素质作为重要抓手,提高我们的办案能力,加强岗位练兵,包括这次指导性和典型案例的发布,都是促进行政检察人员提高办案水平的途径。对这个问题我给大家介绍到这里。谢谢。

  肖玮:

  下面请继续提问。

  中央人民广播电台记者:

  与其他检察业务相比,行政检察专业性很强,很多人会觉得行政检察离老百姓生活比较远,无法深切感知行政检察监督的效果。那么,行政检察是如何体现以人民为中心、保护人民群众利益的?对于行政检察监督过程中发现伪造、涂改证据的线索是否会移交相关部门处理?

  张雪樵:

  谢谢记者提问,我现在回答你第一个问题,关于我们行政检察怎么服务群众,体现以人民为中心的宗旨和理念。

  法律赋予检察机关行政检察监督职能。我国行政诉讼法第一条就规定行政诉讼的任务是解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使行政职权。

  法治的精神,一是对公民合法权益的保护,二是对公权力的监督,这两点的落脚点就是要解决行政争议。但是我们现在的行政诉讼制度遵循了司法不干预行政权的原则,一般在法院审查当中,重点放在行政行为是不是合法,而没有放在行政相对人的诉求有没有得到实际解决上。行政诉讼的案子结了,但是行政相对人具体的诉求却没有得到解决。

  我们所说的以目标为引领,目标就是顺应人民群众对民主、法治、公平、正义的新需求,以问题为导向,针对行政诉讼的制度存在程序空转、案结事不了的问题,不能在诉讼的程序当中解决行政相对人具体诉求的问题,我们检察机关行政检察工作就是要把行政相对人的具体诉求、合法权益的救济作为行政检察工作的牛鼻子,老百姓需要解决什么问题就是我们工作努力的方向。

  所以,我们接下来要以行政诉讼监督为基石,要把实质性化解行政争议作为行政检察监督的首要任务,办理一个案件就是要争取解决一位当事人的具体问题、具体诉求。通过一件件的案子成为案例来树立导向。一定要把当事人具体的问题作为我们司法工作的着力点和有力抓手,不回避矛盾,把当事人的难点作为我们的硬骨头案件盯住不放,特别要发挥检察机关的一体化优势。

  最高人民检察院现在已经开始改革办案的一些流程,以前对行政诉讼监督案件一般只做书面审查,该抗的抗,不该抗的就不监督。现在对每一件不符合抗诉标准的案件,要求承办检察官去和基层检察院的同志一起了解当事人为什么申诉,具体请求是什么,比如为什么没有解决被拆掉房子的补偿问题,差距在哪里?原因在哪里?要求到地方一起解决,一起跟进,有的还要面对面与行政机关的同志沟通。

  检察机关一定要发挥定分止争的功能,来弥补行政诉讼制度的短板,通过化解争议节约司法资源提升司法公正的影响和效果。具体抓手就是要通过发挥诉讼监督职能的优势,运用调查核实手段来化解行政争议。另一方面,通过监督、抗诉促调解、和解,要与法院、行政机关和其他社会组织等部门形成合力。尤其要盯住一些老案、积案和长期信访案,通过这些案子的办理来满足人民群众具体直接的需求,以实际的办案成效来彰显以人民为中心的宗旨意识。

  现在来回答第二个问题。我们在审查案件当中发现证据有涂改痕迹,这个问题地方检察机关在监督过程中也做了调查,但由于案发时间长,没有查清在哪一个环节、哪一个人手上出了问题。最高人民检察院也很重视,在讨论这个案例的时候,要求对这个问题盯住不放,该移送的要依法移送有关部门。

  肖玮:

  下面请继续提问。

  人民日报记者:

  据了解,行政检察是“四大检察”中比较薄弱的环节,检察机关通过一系列的理念革新,行政检察工作得到创新发展。请结合这次发布的案例,谈一下行政检察工作中是怎么体现新理念的?

  最高人民检察院第七检察厅厅长张相军:

  谢谢人民日报记者的提问。首先感谢媒体朋友长期以来对行政检察工作的支持,第七检察厅成立还不到一年,这是第一次在媒体面前亮相,也恳请各位媒体朋友今后给予七厅和行政检察工作更多的关心、关注和支持。下面,我回答人民日报记者的提问。

  中国特色社会主义进入新时代,人民群众的民主意识、权利意识、法治意识越来越强,对公正司法、依法行政的要求越来越高。最高检新一届党组和张军检察长贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,适应新时代人民群众新期待,提出“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的检察工作总要求和“四大检察”全面协调充分发展、在办案中监督在监督中办案、精准监督、智慧借助、双赢多赢共赢等一系列新理念。理念一新天地宽,我们部署在全系统开展理念变革引领行政检察工作创新发展讨论活动,促进树牢和践行这些新理念。通过理念变革,行政检察工作初步实现破题开局。

  比如,我们注意贯彻精准监督的理念,坚持精准化导向,加强精细化审查,努力办成精品案件,做一件成一件,成一件影响一片。如第一个指导性案例,检察机关除了认真做好书面审查外,还加强调查核实,查明了关键证据被变造的事实,为最终抗诉提供了依据。

  比如,我们注意贯彻在办案中监督、在监督中办案的理念。办案是检察机关最好的名片,监督是检察机关最重要的职能。离开办案谈监督或离开监督谈办案,都是空中楼阁。这次发布的三个指导性案例都体现了这一理念。检察机关就是在办理具体案件中发现了相关线索,依职权监督,严格办案程序,将监督事项融入到案件办理的每一个环节,确保监督活动的权威性和规范性,通过依法办案顺利实现了检察机关的监督目的。

  再比如,我们认真贯彻双赢多赢共赢的监督理念。行政检察、行政审判、行政执法在维护法治、维护公平正义方面具有共同的价值追求,监督是为了提醒、促进监督对象重新审视并自我纠错,推进严格执法、公正司法,最终实现双赢多赢共赢。这一点在杜某违法占地行政非诉执行监督一案中有明显体现。在监督工作中,让被监督单位感受到检察机关的监督是真心帮助他们解决实际问题,一方面促进法院系统开展行政非诉执行案件的专项案件质量评查活动,另一方面也促进国土部门开展行政处罚执行情况专项监督检查活动,法律监督质效实现了最大化,最终实现了多方共赢。

  又比如,我们还认真践行系统式监督理念。注意平衡多重利益、多重价值、多重目标,更好地协调与审判机关、行政机关及行政相对人的关系。行政检察的特殊优势在于“一手托两家”,既监督法院公正司法、又促进行政机关依法行政。在行政检察监督过程中,我们注意统一运用法律监督手段,正确处理与法院、行政机关的关系。在湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督一案中,检察机关发现水利局具有强制拆除河道违法建筑物的法定职权,却向法院申请强制执行,法院不恰当地受理申请并作出错误裁定,对此,检察机关不仅向法院提出检察建议,纠正其错误裁判,也向水利局发出检察建议,督促其履行法定职责,阐明水法和行政强制法的立法精神,厘清了行政非诉执行申请、受理的范围和界限;同时通过行政检察监督,促使水利局尽快拆除违法建筑物、恢复河道畅通、消除行洪防洪安全隐患,有效平衡了监督、支持、保护关系,最大限度了维护人民群众的根本利益。

  肖玮:

  下面请继续提问。

  工人日报记者:

  本次发布的指导性案例中,发布了2件非诉执行监督类案例。当前行政非诉执行案件监督的难点在哪里?检察机关有何解决措施?

  最高人民检察院第七检察厅副厅长张步洪:

  行政机关作出的决定,按照主次顺序,有三种实现途径:相对人自动履行;行政非诉执行,即未引起诉讼,行政机关申请法院强制执行或者依法自行强制执行;引起行政诉讼、被告在诉讼中获胜,执行行政裁判。绝大多数行政决定是通过相对人自动履行实现的,少数通过强制执行得到实现的行政行为,行政非诉执行占比比较大。

  行政诉讼法规定,检察机关对行政诉讼活动实行法律监督。这一授权包含了对行政审判与行政非诉执行活动的监督,也包含对被诉行政行为进行不同于行政审判监督方式的差异化监督。其中,行政非诉执行不仅关涉行政目标实现,而且关乎公民、组织合法权益,关乎国家和社会公益。但是,对行政非诉执行进行监督是行政诉讼监督的难点和短板。

  为贯彻落实党的十九大精神,回应社会公众对“执行难”、“执行乱”问题的关切,2018年2月,最高检部署在全国检察机关开展了行政非诉执行监督专项活动。专项活动重点关注涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等事关国家和社会公共利益的行政执法活动,重点围绕法院怠于受理、消极执行、执行错误、执行不到位等问题,有针对性地开展监督。截至今年上半年,全国检察机关受理各类行政非诉执行监督10800余件,结案9500余件,向人民法院和行政执法机关发出检察建议8800余件,被采纳6500余件,督促法院依法及时受理、立案、审查和执行的同时,也督促行政执法机关依法及时向法院申请强制执行,推动解决了一些行政决定执行难的问题。

  但是,制约检察机关充分履行行政非诉执行监督职责的难题有待逐步破解。检察机关对行政非诉执行活动与执行依据的合法性审查仍然是一个薄弱环节。主要原因是:非诉执行的依据未引起争议,基于效力优先原则,行政非诉执行的公开程度远远低于行政诉讼的公开程度,加之行政非诉执行案件本身具有非诉讼性,相对简便的执行审查和实施程序主要是“体内循环”,检察机关无论从哪个环节切入,都有困难,对其中的执行活动违法、执行依据违法难以发现。

  下一步,我们将行政非诉执行监督作为基层行政检察业务一个新的增长点,进一步抓紧抓实。一是总结前期督促行政机关履行申请强制执行职责的做法,推动行政执法与行政检察相互衔接平台建设,确保符合条件并有执行内容的行政决定依法进入执行程序。二是加强对法院行政非诉执行案件受理、立案、执行各环节的监督。三是加强与人民法院、行政机关的沟通,优化监督环境,强化对行政非诉执行依据合法性、合公益性的监督审查,为行政执法主体和行政非诉执行利益相关人提供平等的法律保护。四是以人民群众反映强烈的热点、难点问题为切入点,聚焦打赢“三大攻坚战”、减税降费政策落实、国土领域违法占地和违法建设、农民工追索欠薪、环境保护、食品药品安全等领域相关问题,充分发挥行政非诉执行监督职能,努力办一批效果好、有影响的案件。

  张雪樵:

  这次发布的案例,多数是行政非诉执行监督案件。这类案件主要监督法院的执行活动和行政机关的行为。非诉执行监督也属于行政检察监督。

  我们今天发布的3个指导性案例和6个典型案例都涉及对行政行为的监督。在这里补充一下,刚刚提到维护法治精神,一个是保护公民权利,另一个维度是对公权力的监督和制约。这是什么道理呢?对公民权利最容易造成损害的是公权力,特别是行政权容易导致公民私权受损。对行政行为包括行政权监督的力度越大,行政权行使就越规范,公民、法人和其他组织的权利就能得到更好的保障。这两个是统一的。我们不仅要监督行政行为,还要保障老百姓正当、合法的诉求。保护公民权利,最关键的是行政权,依法行政,公民权利保护问题自然会迎刃而解,大量案件会得到公正处理。我就作这点补充,谢谢。

  肖玮:

  下面请继续提问。

  南方都市报记者:

  党的十八大以来,习近平总书记在一系列重要讲话中提出了创新社会治理的新理念新思想新战略,在党的十九大报告中则从打造共建共治共享的社会治理格局目标层面论述了加强和创新社会治理的具体路径。我注意到,这次发布的指导性案例和典型案例中也提到,检察机关通过行政非诉执行监督参与社会治理,请问,在促进社会治理方面,行政检察可以有哪些作为?

  张相军:

  法治是社会治理的基本手段。习近平总书记强调着力打造共建共治共享的社会治理格局,推进社会治理社会化、法治化、智能化、专业化。昨天习近平总书记在主持中央政治局第十七次集体学习时强调,坚持好、实施好中国特色社会主义国家制度和法律制度,继续沿着党和人民开辟的正确道路前进,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。检察机关的法律监督包括行政检察制度,是具有鲜明中国特色的国家制度和法律制度。行政检察既监督人民法院公正司法,又促进行政机关依法行政,是新时代检察机关参与社会治理的重要途径,在促进国家治理体系和治理能力现代化方面具有独特优势,可以在以下几方面有所作为。

  一是立足办案,积极参与社会治理。办案是检察机关参与社会治理的基本方式。我们坚持个案办理与类案监督、专项活动相结合,一方面通过办理个案促进社会治理,另一方面对于办理个案中发现的普遍性问题,或者一个区域、一个系统存在的普遍性问题,集中开展专项监督活动,推进一个区域或一个系统的社会治理工作,达到办理一案、治理一片、影响一方的监督效果。这次发布的杜某违法占地行政非诉执行监督一案就是这方面的典型。

  二是发挥检察建议功能,促进依法行政。政府在社会治理中负主责,依法行政是社会治理的核心内容。检察机关在行政诉讼监督工作中,发现相关单位或者部门不依法及时履行职责,致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险的情形,根据《人民检察院检察建议工作规定》,可以向有关单位和部门提出检察建议,促使其改进工作、完善治理,这有利于从源头上促进行政机关依法行政,减少行政争议,防范和减少不稳定因素。即使对那些虽然法院裁判没有错误,但行政行为存在违法或者不当的,也可以向行政机关发出检察建议,促进依法行政,完善社会治理体系。

  三是促成和解,推动行政争议实质性化解。诉讼是平衡社会利益、化解社会矛盾的有效方式。当前,一些行政案件存在着诉讼程序空转的现象。这些程序空转案件反复纠缠于法院是否应当受理、立案的争执当中,经过一审、二审、再审,有的还要再发回重审,长期未进入实体审理程序,当事人拿着多份裁定,但其诉求和纠纷始终得不到解决,容易引发社会戾气,一些当事人为此长期诉讼、上访甚至出现不理性的极端行为。对此,检察机关在依法加强行政诉讼监督的同时,要坚持发扬新时代枫桥经验,把促进和解作为履行行政检察职责的重要内容,积极探索建立促进和解的制度机制,促进完善多元化行政纠纷解决机制,凝聚调实质性化解行政争议的合力,切实维护行政相对人的合法权益。

  四是探索实施行政诉讼监督年度报告制度,促进依法行政和公正司法。从检察机关办理的行政诉讼监督案件,能够从一个侧面反映出人民法院行政审判和行政机关依法行政情况。近年来,北京、上海等地检察机关建立行政诉讼监督年度报告制度,通过对全年办理的行政诉讼监督案件进行量化分析,对监督中发现的行政审判和执行中存在的问题,分析成因,查找症结,找出办法,提出对策建议。检察机关将推广这一经验,通过建立行政诉讼监督年度报告制度,向法院和行政机关通报行政诉讼监督情况,向党委、人大报告,当好法治参谋。

  五是探索推行行政诉讼监督案件公开听证和不支持监督申请检察宣告制度,以公开赢公信促公正。2018年全国检察机关审结行政裁判结果监督案件不支持率约90%,反映出人民法院行政审判和行政机关依法行政水平不断提高。但也有一些不支持监督申请案件,案结事不了,息诉服判难度大,极易引发社会稳定风险。对此,检察机关将进一步加大检务公开和公开审查力度,积极推行行政诉讼监督案件公开听证制度,探索不支持监督申请案件检察宣告制度,邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者、律师等参与,从不同角度分析案件事实和法律适用问题,向当事人阐明行政检察监督决定和理由,做好检察环节疏导情绪、释法说理、息诉服判、维护稳定工作,有效化解行政争议和矛盾纠纷。

  补充一句话。我们要以问题为导向,特别是我们要贯彻落实好以习近平同志为核心的党中央提出的国家治理体系和治理能力现代化的目标。首先是能解决问题,如果问题不解决,就不叫现代化。其次问题要解决得既快又好,更快更好,这才叫现代化。这也是我们行政检察工作的目标。

  刚才张相军厅长介绍了我们采取的举措,另外还包括提高我们办案的水平。最高人民检察院应用大数据、人工智能等现代科技,研发和应用互联网专家咨询平台,聘请全国资深的律师、专家、教授为民事行政案件专家,通过互联网咨询平台跟他们联线,发挥专家作用,帮助我们提高案件审查质量,帮我们把好关。

  肖玮:

  下面请继续提问。

  检察日报记者:

  在某实业公司诉某市住建局征收补偿认定纠纷抗诉案中,检察机关调查核实对查明事实和最终提出抗诉起到了重要作用。请您介绍一下检察机关在调查核实中应当注意把握哪些方面的原则和要求?

  张步洪:

  诚实信用不仅是社会主义核心价值,也是诉讼当事人参加诉讼必须信守的法定原则。法律不允许任何一方从其不诚信行为中获得利益。在行政诉讼监督中,检察机关发现原审裁判可能采信了缺乏客观性的证据的,应当进行调查核实。

  在行政诉讼监督中,调查核实是确保检察机关作出准确事实判断的重要手段,也是实现“精准监督”,防止检察监督权被恶意利用的保障措施。对于检察机关进行调查核实,法律作了明确规定。检察机关行使调查核实权,应当把握以下原则。

  一是依法调查核实。一方面,调查情形要合法,检察机关通过书面审查、询问当事人等方式,仍然难以作出准确的事实判断的,应当调查核实。当事人在检察环节提交新证据的,检察机关也有必要对该新证据进行核实。另一方面,调查程序要合法。只有经过严格的法定程序、运用合法的方式调查获取的证据,在特定情形下才能作为新证据提交给再审法庭。

  二是适度调查核实。一方面,适度采取调查核实措施。检察机关采取任何一项调查核实措施,都应当是出于查清案情的客观需要,不应当给被调查人、协助调查人造成不必要的负担。另一方面,适度运用调查核实成果。检察机关调查核实,出于两重目的:核实证据与案情;获取证据。只有在符合行政诉讼举证证明规则的情况下,检察机关才将调查获取的证据材料提交给法庭。更多情况下,检察机关进行调查主要是为了核实案情。

  基于以上原则,检察机关在行政诉讼监督中调查核实应当遵循以下要求:

  一是调查核实与履行诉讼监督职责相适应。调查核实的事项应当与判断审判和执行活动是否合法有关,或者与判断被诉行政行为是否合法有关,或者与查清监督申请人的诉求是否合法、是否正当有关。

  二是调查核实不能作为单独适用的审查方式。检察官在全面审查审判卷宗、行政执法卷宗和有关材料的基础上,认为通过书面审查难以认定的,应当进行调查核实,查明案件事实。

  三是检察机关调查核实获取的证据,不能作为提出抗诉以证明行政行为合法的证据。合法的行政行为必须遵循“先取证后决定”的法定顺序,这与法律要求行政行为必须证据确实充分、事实清楚的要求是一致的。为此,行政诉讼法要求被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任。如果检察监督阶段还要收集证据来证明行政行为合法,就说明行政行为作出时未达到证据确实充分的程度。

  四是检察机关进行调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

  刚才提到的这个案件,检察机关审查发现,一审期间实业公司提供的案涉大厦规划许可证等三份文件是判决的关键证据,与其他证据存在矛盾,遂依法进行调查核实。最终认定,实业公司提供的3份文件复印件中记载的面积系经涂改,与真实许可的面积相差600平方米,原审裁判采信了虚假证据导致基础事实认定错误,检察机关依法提出抗诉,法院再审予以改判,维护了国家和社会公益。

  肖玮:

  因为时间关系,提问就到这里。谢谢大家,今天的发布会到此结束。

[责任编辑:李昭]
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