查看回信留言

首页 本办介绍 国新要闻 国新图闻 新闻发布 政府白皮书 行政审批 国新专题 地方外宣 影视片 出版物

首页>新闻发布>其他新闻发布
最高法举行生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例发布会
国务院新闻办公室网站 www.scio.gov.cn   2019-06-05   来源:最高法网站
  

  原标题:生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例新闻发布会

  6月5日,最高人民法院举行生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例新闻发布会,请最高人民法院党组副书记、副院长江必新,生态环境部法规与标准司司长别涛,最高人民法院环资庭副庭长、第五巡回法庭副庭长魏文超出席发布会介绍《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》有关情况,并回答记者提问。

新闻发布会现场

  最高人民法院新闻发言人李广宇:

  女士们、先生们,各位媒体朋友们,大家上午好!

  今天是世界环境日,在这个特殊的日子里,最高人民法院举行新闻发布会,发布生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例。我们荣幸地邀请到了最高人民法院党组副书记、副院长江必新先生,生态环境部法规与标准司司长别涛先生,最高人民法院环资庭副庭长、第五巡回法庭副庭长魏文超先生,出席今天的新闻发布会。需要向大家特别介绍的是,我们还有幸邀请到几位全国人大代表,他们是中华全国律师协会理事、天津市律师协会副会长才华先生,北京金诚同达律师事务所高级合伙人、西安分所主任方燕女士,湖北得伟君尚律师事务所主任、最高人民法院特约监督员蔡学恩先生,全国人大社会建设委员会委员、中国水利水电科学研究院副总工程师、最高人民法院特邀咨询员郭军女士。其中蔡学恩代表和郭军代表还列席了讨论我们今天将要发布的司法解释的最高人民法院审判委员会第1769次全体会议,并且提出了富有建设性的意见和建议。正如周强院长所指出,邀请全国人大代表、全国政协委员、专家学者列席最高人民法院审判委员会,是最高人民法院主动接受人大监督、政协民主监督以及社会监督的重要举措,也是改革完善审判委员会工作机制的有益尝试。近年来,最高人民法院审判委员会在讨论重大司法解释规范性文件时多次邀请全国人大代表、全国政协委员以及各领域专家学者列席会议,实践证明这一做法效果很好,可以使司法解释、司法政策的制定过程更加公开透明,更加符合司法规律和社情民意。而请他们列席新闻发布会,也是人民法院主动接受监督的一种新安排,我们欢迎你们。

  下面进行新闻发布,首先请江必新副院长介绍司法解释的相关情况。

  最高人民法院党组副书记、副院长江必新:

各位记者朋友,同志们:

  《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)已于2019年5月20日由最高人民法院审判委员会第1769次会议讨论通过,并于今天正式发布施行。下面,我就这部司法解释的起草情况、主要内容作一简要的介绍和说明。

  一、《若干规定》出台的背景和意义

  习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作,党的十八届三中全会明确提出,对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年中央先后通过《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,明确提出要严格实行生态环境损害赔偿制度。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,以探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度为目标,在吉林等7个省市部署开展改革试点。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》),明确自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。《改革方案》要求最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作,并对人民法院探索完善赔偿诉讼规则提出具体要求。

  最高人民法院高度重视《改革方案》任务分工的贯彻落实,指导各级人民法院紧紧围绕党中央决策部署,积极开展生态环境损害赔偿审判工作,创新赔偿协议司法确认程序,依法受理生态环境损害赔偿各类案件,探索完善审判执行规则,为生态环境损害赔偿制度改革提供有力的司法服务和保障。各级人民法院坚持环境有价、损害担责工作原则,由环境资源审判庭或者专门法庭受理、审理生态环境损害赔偿案件,严肃追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任,确保受损生态环境得到及时有效修复。各地还认真总结审判经验,山东、贵州、云南、江苏等9省市出台了审理生态环境损害赔偿案件的司法规则,为健全完善生态环境损害赔偿审判规则积累了有益经验。截至2019年5月,各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件30件,其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件14件,审结9件;受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件16件,审结16件,为生态环境损害赔偿制度的全面试行提供了有力司法保障和实践支持。

  根据《改革方案》部署,最高人民法院将研究制定生态环境损害赔偿司法解释纳入重要工作日程,在认真总结各地法院尤其是试点法院实践经验的基础上,经过反复调研论证和广泛征求立法机关、相关部门、专家学者、人大代表、政协委员意见,制定出台《若干规定》,从司法解释层面确保党中央关于建立生态环境损害赔偿制度的决策部署落地生根见效。《若干规定》是最高人民法院在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神引领下,认真贯彻落实习近平生态文明思想和新时代生态文明建设要求,探索完善生态环境损害赔偿制度的一部重要司法解释,将对推动我国建立生态环境损害赔偿法律制度,进一步健全完善涵盖环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼和普通环境侵权责任诉讼在内的生态环境保护法律体系,全面加强国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的司法保障,产生积极而深远的影响。

  二、《若干规定》的主要内容

  《若干规定》以指导人民法院正确审理生态环境损害赔偿案件,严格保护生态环境,依法追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任为目标,认真贯彻《改革方案》确定的“依法推进,鼓励创新”“环境有价,损害担责”“主动磋商,司法保障”“信息共享,公众监督”的工作原则,在总结改革试点及全面试行经验基础上,适应生态环境损害赔偿相关法律制度有待完善、审判实践经验尚不够丰富的实际情况,以“试行”的方式,对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。《若干规定》对一些争议较大的问题暂未作出规定,为实践探索留有余地,保持一定的开放性和前瞻性。

  《若干规定》共二十三条,主要就以下六个方面作出了规定:

  (一)明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的受理条件

  生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型。《若干规定》第一条就人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件作出明确规定。

  一是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《改革方案》关于赔偿权利人以及起诉主体的规定,《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。同时,明确“市地级人民政府”包括设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区、县人民政府。

  二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。依据《改革方案》关于生态环境损害赔偿适用范围的规定,《若干规定》明确了可以提起诉讼的三种具体情形,包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的,在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的,以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。需要说明的是,上述第三种情形包括各地依据《改革方案》授权制定的实施方案中的具体规定。

  三是明确了开展磋商是提起诉讼的前置程序。《若干规定》明确原告在与损害生态环境的责任者经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以提起生态环境损害赔偿诉讼,将磋商确定为提起诉讼的前置程序,为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。

  《若干规定》第二条规定了不适用本解释的两类情形,并明确了相应的救济渠道。具体包括两类案件,一是因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用侵权责任法等法律规定;二是因海洋生态环境损害要求赔偿的,适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

  (二)明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的审理规则

  基于生态环境损害赔偿案件的特殊性,《若干规定》就相关审理程序和证据规则作出专门规定。

  一是明确了管辖法院和审理机构。由于生态环境损害赔偿诉讼案件系新类型案件,事关国家利益和人民群众环境权益,社会影响较为重大,《若干规定》第三条规定,第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖,并根据生态环境损害跨地域、跨流域特点,就跨行政区划集中管辖作出明确规定。同时,根据《改革方案》要求,为统一审判理念和裁判尺度,提高审判专业化水平,《若干规定》明确生态环境损害赔偿案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。

  二是明确了审判组织。生态环境损害赔偿诉讼的目的是保护国家利益和人民群众环境权益。为推进司法民主,保证司法公开公正,主动接受人民监督,《若干规定》明确人民法院审理第一审生态环境损害赔偿诉讼案件,应当由法官和人民陪审员组成合议庭进行。

  三是明确了原告的举证责任。《若干规定》依据侵权责任法和相关司法解释规定,结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法阶段证据,举证能力较强的特点,明确原告应当就被告实施了污染环境、破坏生态行为或者具有其他应当依法承担责任的情形,生态环境受到损害以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额,以及被告污染环境、破坏生态行为与生态环境损害之间具有关联性,承担相应举证责任。

  四是明确了证据审查判断规则。《若干规定》根据生态环境损害赔偿诉讼案件中各类证据的特点,分别就生效刑事裁判涉及的相关事实、行政执法过程中形成的事故调查报告等证据、当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据的审查判断规则作出明确规定,为准确查明损害生态环境相关事实提供了规范依据。

  (三)创新了生态环境损害赔偿责任体系

  一是创新责任承担方式,突出了修复生态环境的诉讼目的,首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式。二是创新责任方式的顺位,突出修复生态环境和赔偿生态环境服务功能损失在损害赔偿责任体系中的重要意义;三是明确了责任范围,根据生态环境是否能够修复对损害赔偿责任范围予以分类规定,明确生态环境能够修复时应当承担修复责任并赔偿生态环境服务功能损失,生态环境不能修复时应当赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失,并明确将“修复效果后评估费用”纳入修复费用范围;四是明确了赔偿资金的管理使用依据,与土壤污染防治法关于建立土壤污染防治基金等规定相衔接,规定赔偿资金应当按照法律法规、规章予以缴纳、管理和使用。

  (四)明确了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接规则

  《改革方案》要求最高人民法院商有关部门根据实际情况,就生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼之间衔接等问题提出意见。《若干规定》在总结实践经验基础上,就两类诉讼的衔接作出了相应规范。

  一是明确受理阶段两类案件分别立案后由同一审判组织审理。为保障环境民事公益诉讼原告诉权,节约审判资源,避免裁判矛盾,《若干规定》第十六条规定,在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中,同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼,符合起诉条件的,应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

  二是明确审理阶段两类案件的审理顺序。鉴于生态环境损害赔偿诉讼案件的原告具有较强专业性和组织修复生态环境的能力,为促进受损生态环境的及时有效修复,《若干规定》第十七条明确,人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

  三是明确裁判生效后两类案件的衔接规则。为避免相关民事主体因同一损害生态环境行为被重复追责,妥善协调发展经济与保护生态环境的关系,《若干规定》第十八条明确,生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后,有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织,就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害,并提起民事公益诉讼的,人民法院应予受理。明确对于同一损害生态环境行为,除非有证据证明存在前案审理时未发现的损害,原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。

  四是明确实际支出应急处置费用的机关提起的追偿诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系。为全面保护国家利益,《若干规定》第十九条明确,在生态环境损害赔偿诉讼原告未主张应急处置费用时,实际支出该费用的行政机关提起诉讼予以主张的,人民法院应予受理并由同一审判组织审理。

  (五)规定了生态环境损害赔偿协议的司法确认规则

  《若干规定》第二十条就经磋商达成的赔偿协议申请人民法院司法确认作出规定,明确经磋商达成生态环境损害赔偿协议的,当事人可以向人民法院申请司法确认。同时,规定了赔偿协议的公告、审查以及裁定内容和公开要求,为生态环境损害赔偿协议的司法确认提供了规范依据。

  (六)明确了生态环境损害赔偿案件裁判的强制执行

  根据生态环境损害赔偿案件所涉生态环境损害巨大,修复工作专业性强,时间长,情况复杂的特点,《若干规定》第二十一条在明确生态环境损害赔偿诉讼案件裁判和经司法确认的赔偿协议具有强制执行效力的同时,明确执行中涉及的生态环境修复工作依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施,确保受损生态环境得到及时有效修复。

  三、认真贯彻执行《若干规定》,全面加强生态环境损害赔偿制度改革司法保障

  各级人民法院在贯彻执行《若干规定》过程中要处理好以下三方面的关系。

  一是坚持人民为中心,处理好生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼、环境侵权责任纠纷案件的关系,保障受损生态环境得到有效修复,全面维护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益。

  二是遵循司法规律,处理好生态环境司法保护与行政保护的关系。既要充分发挥司法审判的职能作用,在坚持平等原则基础上依法审理案件,促进生态环境有效修复,又要充分尊重环境资源行政主管部门的执法主体地位,防止审判权“越界”进入行政监管领域,还要注意与行政机关做好诉前磋商、证据调查收集、生态环境修复等环节的衔接协调,形成生态环境保护的强大合力。

  三是立足服务大局,处理好尊重现实和改革创新的关系。既要遵循现有法律制度的基本原则和规则,又要主动服务党中央重大改革部署,解放思想、开拓创新,为探索完善生态环境损害赔偿制度贡献司法智慧。各级人民法院既要关注行政机关作为原告的特殊性,又要准确适用民事诉讼法及相关司法解释,处理好生态环境损害赔偿诉讼中一般规则和特殊规则的关系,有效排除外部阻力和干扰,强化对违法行为人的追责力度,不断完善生态环境司法保护机制。

  各位记者,今天是世界环境日,我国今年环境日的主题是“蓝天保卫战,我是行动者”。最高人民法院将以《若干规定》的出台为契机,指导各级人民法院深入学习贯彻习近平生态文明思想,切实增强责任感和使命感,依法履职、开拓创新,全面加强国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的司法保障,为加强新时代生态环境保护、建设天蓝地绿水净的美好家园提供更加有力的司法服务和保障!

  谢谢大家!

  李广宇:

  谢谢江必新副院长,接下来请魏文超副庭长发布典型案例。

  最高人民法院环资庭副庭长、第五巡回法庭副庭长魏文超:

各位人大代表、记者朋友们:

  大家上午好!下面,由我来介绍今天发布的人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例。

  这次发布的五个典型案例既有生态环境损害赔偿制度改革试点期间的案件,也有生态环境损害赔偿制度全面试行后的案件,涵盖大气、水、土壤等环境要素,裁判方式涉及判决、调解以及经磋商达成赔偿协议的司法确认。这五个案件对生态环境损害赔偿案件的主体资格、管辖法院、诉讼程序、责任承担方式以及生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系、对磋商达成赔偿协议的司法确认等进行了有益的探索。在这里,我向大家介绍其中的三个。

  第一个是:山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿案。该案中,两被告先后在同一地点倾倒了污染物种类、数量和浓度均不相同的废酸液、废碱液等危险废物,不同物质相互作用导致严重生态环境损害后果的发生,如何准确认定两被告各自行为所造成的污染范围、损害后果及相应的生态环境修复费用等,是该案审判工作面临的难题。济南市中级人民法院充分借助技术专家的专业优势,采取由鉴定评估人员、专家辅助人出庭以及法院依职权聘请技术咨询专家等方式,从专业技术角度对案件事实涉及的专业问题充分听取技术专家意见,为全面查明专业技术相关事实,确定生态环境损害赔偿数额,划分污染者责任等打下了坚实的基础。本案中,人民法院还针对金诚公司应支付的赔偿款项,确定金诚公司可申请分期赔付,在确保生态环境得到及时修复的同时,教育引导企业依法生产经营,保障企业的正常经营和发展。同时,人民法院在受理就同一污染环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼后,先行中止环境民事公益诉讼案件审理,待生态环境损害赔偿案件审理完毕后,就环境民事公益诉讼中未被前案涵盖的诉讼请求依法作出裁判。此案对妥善协调两类案件的审理进行了有益探索,也是今天发布的司法解释中关于两类诉讼衔接相关规定的实践基础。

  第二个是:重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿案。该案中,两被告因实施将未经处理的含重金属废水直接外排的违法行为,已分别被处以行政处罚和刑事制裁。重庆市第一中级人民法院在案件审理过程中,妥善区分了生态环境损害赔偿案件与刑事案件、行政案件的证明标准,在证明违法行为等相关事实的证据虽未达到刑事诉讼证明标准,但是已经满足民事诉讼证明标准的情况下,依法认定相关事实,判令两被告共同承担生态环境修复和赔偿责任,有效协调了刑事、民事、行政三类案件诉讼衔接,对全面追究赔偿义务人的法律责任,严格保护生态环境发挥了积极作用。

  第三个是:贵州省人民政府、息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司生态环境损害赔偿协议司法确认案。这是生态环境损害赔偿制度改革试点后,全国首例由省级人民政府提出申请的生态环境损害赔偿协议司法确认案件。贵州省人民政府作为赔偿权利人在与赔偿义务人息烽劳务公司、开磷化肥公司就大鹰田废渣倾倒生态环境损害赔偿事宜进行磋商并达成《生态环境损害赔偿协议》后,向清镇市人民法院申请对赔偿协议进行司法确认。人民法院在受理申请后,通过互联网公告磋商达成的赔偿协议、修复方案等内容,广泛听取公众意见,保障公众的知情权和监督权,确保受损生态环境能够得到及时有效的修复,并以裁定方式确认赔偿协议效力。清镇法院的探索成为《改革方案》规定赔偿协议司法确认制度的实践样本,为探索完善生态环境损害赔偿制度提供了宝贵经验。今天发布的生态环境损害赔偿司法解释中也对司法确认案件作出明确规定。

  为了更加全面、客观地解读相关案件,我们邀请了全国政协社会与法制委员会驻会副主任、清华大学吕忠梅教授,中国人民大学肖建国教授,上海财经大学王树义教授,北京大学汪劲教授,复旦大学张梓太教授等知名专家学者对案件进行点评。我们期望通过发布典型案例,对人民法院依法审理生态环境损害赔偿案件提供相应的示范和指导,促进裁判规则的统一和完善,教育引导企业、公众自觉保护生态环境,形成绿色生产方式和生活方式,进一步提升生态环境法治保障水平。

  谢谢大家!

  李广宇:

  谢谢魏文超副庭长,下面请各位记者结合今天发布的内容提问。

  东方卫视记者:

  我们注意到,生态环境损害赔偿诉讼有一个最大特点是其原告是省级和市地级人民政府和相关部门,请问在举证责任和责任承担条件方面,生态环境损害赔偿诉讼有什么特殊性?

  魏文超:

  生态环境损害赔偿诉讼的原告是具有特殊性的,刚才给大家介绍司法解释稿的时候也提到了,提起生态环境损害赔偿诉讼的原告只能是省级、市地级人民政府和指定的相关部门和机构或者是由国务院委托的行使全民所有自然资源资产所有权的部门,只有这样的主体才可以提起诉讼。在这个诉讼当中,它的原告和环境公益诉讼的原告,普通的环境侵权诉讼当中的原告是不一样的。普通的环境侵权诉讼责任当中,只能是公民个人、法人或者其他组织。在环境公益诉讼当中,现在能够提起诉讼的是人民检察院和具备资格的社会组织,这个原告资格是不一样的。这个原告不同,导致了他们的一些举证能力上就存在着一些区别。我们可以想像,环境侵权诉讼当中的公民个人、法人和其他组织的举证能力是比较弱的,检察公益诉讼当中,检察院虽然有调查权,举证能力比较强,但是毕竟还是不掌握行政执法过程当中的证据资料,而省级政府和市地级人民政府是行政执法部门,也掌握着行政执法过程当中形成的证据资料,所以我们认为,他的取证能力应该是相对比较强的。所以我们在《若干规定》第6条明确规定,原告应当就被告实施了相应的污染环境、破坏生态的行为,或者具有其他依法应当承担责任的情形,以及生态环境遭到损害,损害的具体数额,还有被告污染环境破坏生态的行为和生态环境损害之间具有关联性,这三个事实,要承担举证责任。除了原告的举证责任有规定之外,对于被告的举证责任实际上也是有一定的特殊性的,也就是被告要反驳上述主张的话,他也是要举证证明的。刚才原告提出存在这样三种情形,被告不能简单的反驳而是要举证来证明,同时依据侵权责任法的规定,被告如果主张具有法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形,应当承担举证责任。

  另外,关于责任承担的条件,实际上被告承担责任的条件和其他诉讼也是有所区别的,因为改革方案明确规定,被告违反法律法规,是其承担赔偿责任的条件。所以我们认为,生态环境损害赔偿案件中,被告行为的违法行,也就是说他的行为违反了法律法规,是其承担赔偿责任的前提条件。我们《若干规定》第11条规定,被告违反法律法规、污染环境、破坏生态的,人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情,合理判决被告承担相应的民事责任。

  江必新:

  我补充一下。大家知道,举证责任的分配,一般的规则是谁主张谁举证,在特殊的情况下,发生举证责任的转移或者举证责任的倒置,就是让非主张的一方来承担举证责任,这是基本的规则。在生态环境损害赔偿诉讼这类案件中间,我们形象地说,是官告民,这个民当然不仅包括个人,也包括法人和其他组织。按照一般的规则,他应该承担举证责任。在这样一种诉讼中间,政府一方拥有更多的调查取证的权力,把责任分配给政府一方,更有利于事实真相的恢复和查清案件事实。所以,在这类案件中间,举证责任绝大部分应该由原告一方也就是政府一方来承担,是具有正当性的。当然,不排除在某些情况下,由被告一方承担举证责任。比如说被告认为他有属于法律免责的情况或者减轻责任的情形,这方面的事实当然只能由他来提供。还有一种情形,当原告作为政府一方已经提供了相当的证据,涉及到某些细节的事实,政府一方没有办法获取,而被告一方提供证据是完全具有可能性,在这种情况下,举证责任发生转移。第三种情况,就是在某些情况下,被告要反驳政府一方提供的证据,他也要积极提供证据加以证明,在这个时候,不是属于举证责任意义上的提供证据,而是提供证据来进行辩驳。所以,事实上被告一方也是要承担一定的举证责任的,这一点大家要弄清楚。

  人民法院报记者:

  生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼在维护社会公共利益方面具有共同性,为什么生态环境损害赔偿诉讼要先于公益诉讼进行审理?这个是不是有什么考虑?谢谢。

  魏文超:

  这个问题提得很好。因为在实践过程当中,包括试点期间和全面试行以后,有一些案件都是同时存在环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼,比如刚才介绍的藏金阁案件当中,社会组织也提起了环境公益诉讼,市政府也提起了生态环境损害赔偿诉讼,包括江苏的德司达案,也是同样的情况,还有刚才山东的案件,也是社会组织和省政府都提起了相关诉讼。在这种情况下,究竟哪个诉讼应该优先,应该先处理哪个案件,是共同受理,还是受理之后先审理哪个,在实践当中是有一些争议的,而且各地的做法也各不相同。像江苏的德司达案,是共同审理,也就是说,法院分别受理之后,把它作为一个案件进行审理。而重庆藏金阁案,是分别受理之后,合并进行审理,是作为两个不同的案件合并进行审理。山东的案件是先审理了生态环境损害赔偿诉讼,然后就公益诉讼进行了审理。我们在起草司法解释过程中,也是经过了充分考虑,广泛征求了意见,我们现在确定的原则是生态环境损害赔偿诉讼优先。我能够想到的理由是三个方面:第一,生态环境损害赔偿诉讼除了可以保护社会公共利益、人民群众的环境权益之外,它还涉及到国家利益的保护,也就是说保护的范围更加广泛。第二,在执法过程当中,行政机关掌握的证据材料会比较丰富,在诉讼当中举证能力也会比较强。第三,生态环境损害赔偿诉讼的终极目的就是及时修复生态环境,省市人民政府实际上是具备这样的资源和能力的。所以我们考虑,由生态环境损害赔偿诉讼优先。当然了,我们在司法解释当中也规定了,如何更好地保障环境公益诉讼当中适格原告的诉讼权利。比如,生态环境诉讼如果受理在先,社会组织又提起了环境公益诉讼的话,人民法院也是应当受理的。第二点,如果既受理了生态环境损害赔偿案件,也受理了环境公益诉讼案件,在审理完生态环境损害赔偿诉讼之后,还要就环境公益诉讼当中没有能够被前边这个案件涵盖的诉讼请求,依法审理,做出裁判。所以,应该是双方诉讼权利都进行了有效的保障。

  江必新:

  简单地说,从学术界有这样一种分类方法,把环境资源诉讼从保护的利益划分,分为三种类型。第一是私益诉讼,第二是公益诉讼,第三是国益诉讼。当然,在国益诉讼和公益诉讼两个概念之间,大家知道这里面是比较复杂的,国家利益和公共利益到底是什么关系,有的主张国家利益本身也是公共利益,有的主张国家利益可以涵盖公共利益。但是在实践中,从我们法律制度设计来看,政府代表提起生态环境损害赔偿诉讼的,既可以从国家对自然资源的所有者这个角度提起诉讼,同时又可以对破坏环境的行为所造成的公共利益损失提起诉讼。但是,不能代表个人。所以,显然环境生态损害赔偿诉讼不仅涵盖国家利益诉求,还可以涵盖公共利益的诉求。所以说,它优先是有道理的。

  但是有时候,可能还有遗漏的,我们用公益诉讼再来补充。就是说,环境生态损害赔偿诉讼优先,公益诉讼作为补充,大概是这样一个结构。

  中央电视台记者:

  在生态环境损害赔偿诉讼中,损害生态环境责任人应当承担哪些法律责任,或者说赔偿义务人承担责任的方式是什么?

  魏文超:

  其实生态环境损害赔偿诉讼当中,赔偿义务人承担的法律责任跟普通的环境侵权诉讼,或者公益诉讼当中的被告应当承担的责任范围是没有区别的,都是环境侵权司法解释所确定的六种责任方式。但是,刚才江院长介绍了,在生态环境损害赔偿诉讼当中,被告承担责任突出了两项,一个是修复生态环境,第二个是赔偿损失。我们的条文先提到的是修复生态环境、赔偿损失,还可以承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉这些其他的责任。

  我们根据生态环境能不能修复,还区分了两种情形,如果生态环境能够修复的,被告首先要承担修复责任。当然,为了执行上的便利,我们规定,法院判决时同时要确定修复所需要的费用的数额。在能修复的情况下,除了修复费用,被告还要承担生态环境受到损害到修复完成期间的生态环境服务功能的损失。也就是说,如果环境能够修复,他要承担修复费用和服务功能的损失。如果生态环境无法修复,或者无法完全修复,那被告还要承担生态环境功能永久性损害所造成的损失。还要注意一点,无法修复很好理解,被告就直接承担生态环境功能永久性损害造成的损失就好了。但是有可能生态环境无法完全修复,也就是说部分可以修复,部分不能修复,这也是这次司法解释的一个特点,我们规定得比以前环境民事公益诉讼司法解释要详细得很多,如果部分能修复、部分不能修复,可以修复的就按照我刚才说的,承担修复费用和服务功能的损失,部分不能修复的、完全不能修复的,还要再增加承担生态环境功能永久性损害造成的损失,这是我们司法解释的一个比较特殊的规定。

  除了上面这些之外,被告所承担的责任,除了赔偿修复费用、服务功能损失、永久性损害所造成的损失之外,行政机关如果前期采取了应急处置,那应急处置的费用,包括诉前进行检测、检验、调查、鉴定的等费用,也是都要承担的。

  我们在实践当中,不少法院做了创新探索,山东金诚重油案中,山东法院在判决当中采取了创新,分期支付赔偿款,也是为了保障这个企业能够正常经营和发展。另外实践当中还有通过更新环保设施来抵扣相应赔偿费用的做法,还有在环境公益诉讼当中常见的劳务代偿、增殖放流、补种复绿这些一些责任方式,也是在实践当中存在,我们会通过这样一些司法实践,逐步探索。如果成熟的话,将来可能会以司法解释的方式再继续规定下来。

  江必新:

  这个责任方式规定得相对来说比较复杂,就是要体现用最严格的制度、最严密的法治来保护生态环境。这个司法解释确定这些责任方式,当然是根据相关的法律规定来确定的,既要承担实质性的修复和赔偿责任,又要承担临时的救济性的责任;既要承担恢复责任,又要承担赔偿责任;既要承担已经造成的损失的责任,也要承担将来可能和必然或可能造成的损害责任;既要承担对人身财产所造成的损害的责任,还要承担功能性丧失方面的责任。这个责任算起来是非常大的,所以我们要借这个机会告诉所有的公民、法人、企业,一定要严格遵守生态环境保护方面的法律法规和规章,一旦造成生态环境的破坏,责任是相当大的,有时候可能就是天文数字。所以,我们希望,全社会在保护生态环境方面一定要高度自律、高度自觉,要采取切实有效的措施,防止污染环境、防止破坏生态行为的发生。谢谢。

  红星新闻记者:

  刚才发布的案例中重庆市人民政府诉藏金阁公司的案件提到了刑事、民事、行政不同证明标准的问题,我的问题是,损害生态环境的责任人如果已经承担了刑事责任、行政责任,还需要承担生态环境赔偿责任吗?

  魏文超:

  确实,生态环境污染、生态破坏行为的发生,首先是触犯了行政监管的法律,然后有可能触犯刑事法律。在承担了行政和刑事责任以后,还应不应该承担民事责任?现有的侵权责任法明确规定,承担刑事责任、行政责任,不影响民事责任的承担,这是我们法律的明确规定。为什么需要做这样的规定?我的理解是,刑事审判、行政审判或者行政管理和民事审判的目的不一样的。针对环境污染者进行刑事处罚,目的是惩罚他的犯罪行为。进行行政处罚,是为了维护良好的行政管理的秩序。生态环境民事损害赔偿诉讼,终极目的是修复生态环境,目的不一致。这种情况下,虽然企业接受了行政处罚,也受到了刑事的制裁,但还是没有及时有效修复生态环境的话,他仍然应该承担生态环境损害赔偿责任。

  第二,三类诉讼的证明标准是不一样的,一个行为可能在刑事案件当中由于证据没有达到刑事诉讼的证明标准,也就是排除一切合理怀疑,没有达到确实充分的程度,没有认定为刑事犯罪的事实,但是很有可能能够达到民事诉讼高度盖然性的证明标准。也就是说,我们可以通过证据证明环境污染、生态破坏行为的存在是有高度可能性的,因为两类诉讼的证明标准不同。所以为了避免遗漏当事人的一些违法行为,即虽然不是犯罪行为,但是属于民事侵权行为,所以我们认为有必要在承担行政责任、刑事责任之后,还应当承担民事责任。事实上,重庆这个案件是个很好的探索,藏金阁公司是个物业管理部门,被处以行政处罚,承担了行政责任,实际的污染行为实施人承担了刑事责任,但是他们两人共同的行为都应当承担民事侵权责任,所以法院是依据这个逻辑做出了生效的判决。

  江必新:

  第一,刑事责任、行政责任和民事责任三种责任形式问题,刚才我们魏庭长讲了,三种责任是可以并存的,也就是说,可以同时追究侵害者三种责任。因为尽管侵害的对象可能是同一的,但是侵害的客体是不同的,而且因为侵害的客体不同,产生的责任也不一样。

  第二,尽管现在法律法规规定的不是太清楚,我们在具体司法实践中,应用相关责任的时候,还是要注意,一些不应该重叠的,不要重复追责。比如说,在刑事责任里面已经承担了罚金责任的,那么不宜再承担罚款的责任,因为这两个在性质上是相近的。如果在民事责任中间或者在行政机关做出决定的时候,已经做出责令赔偿、责令改正的行政行为,承担了行政责任。但事实上它的内容涉及到民事责任的内容,这时候也是不宜重复的。还有,比如一些领域已经规定了惩罚性赔偿,就不宜再对他进行罚款处罚,因为这两种形式有一定重合性。总的来说,法律责任的追究,一方面要体现用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境,要用多种制裁手段保护生态环境。另一方面还是要坚持罪刑相适应、过罚相适应、侵权行为和侵权责任相适应这样一个基本的法律适用规则。只有坚持这样的规则,我们用最严格的制度、最严密的法治来保护生态环境这样一个举措才能够具有可持续性,才能体现我们的公平正义,也才能够真正有效地保护我们的生态环境。谢谢。

  中国环境报社记者:

  我有两个问题想问一下别涛司长。第一个问题,我们《生态环境损害赔偿制度改革2018年》试行到现在一年多了,请问这项改革目前的推进情况如何?再有,这次司法解释的出台,对这项改革会产生什么影响?第二个问题,作为生态环境主管部门,请您谈一谈,在生态环境损害赔偿制度改革中,怎么样构建和环境司法有效衔接的配合机制。谢谢。

  生态环境部法规与标准司司长别涛:

  建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系建设的重要组成部分,是党中央、国务院作出的重要决策。《生态环境损害赔偿制度改革方案》印发后,各省(区、市)以及新疆生产建设兵团高度重视、积极贯彻落实,均成立由省级领导担任组长的改革工作领导小组,明确牵头部门和任务分工,规定由生态环境厅(局)等具有生态环境保护监管职责的部门负责损害赔偿工作。截至2019年3月,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均已印发省级改革实施方案,另有126个市(区、县)印发了市地级改革实施方案。各地共计印发生态环境损害赔偿磋商办法、调查与鉴定评估办法、资金管理办法等方面的配套文件54项,正在编制45项。

  生态环境损害赔偿制度改革不同于环境公益诉讼,是国务院授权省级、市地级人民政府作为本区域生态环境损害赔偿的权利人,对违反法律法规,造成生态环境损害的单位或个人开展索赔的活动。2018年以来,各省级、地市级人民政府及其指定的部门提起生态环境损害索赔案例共计306件。其中,江苏省人民政府诉海德公司生态环境损害赔偿案,被最高人民法院、中央广播电视总台联合评为“2018年推动法治进程十大案件”之一,取得了良好的社会、经济和环境效益。

  “司法是维护社会公平正义的最后一道防线” 。完善生态环境损害赔偿诉讼规则是改革的重要内容之一。此次司法解释出台,将为生态环境损害赔偿制度改革提供强有力的法治保障。下一步,生态环境部将联合最高人民法院等有关部门,加强对地方相关工作的业务指导,以责任人足额承担赔偿责任,受损生态环境得到及时有效修复为重点,扎实推进生态环境损害赔偿工作,为人民群众提供更加优美生态环境。

  第二个问题,生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分,是贯彻落实党的十八届三中全会提出的生态环境损害责任者实行严格赔偿制度的重要举措。《生态环境损害赔偿制度改革方案》要求,到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。为此,需要适应生态环境保护多元共治新要求,充分发挥生态环境主管部门行政执法主力军作用,在人民法院环境资源审判的监督、支持下,推动形成生态环境保护合力,共同构建生态环境损害修复和赔偿制度的法治保障体系。

  今天最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》,对于在生态环境损害赔偿案件中构建生态环境行政管理和环境资源审判有效衔接进行了创新和探索,主要表现在三个方面:

  一是构建了生态环境行政执法过程中产生的证据材料如何在诉讼过程中进行审查认定的机制。生态环境主管部门或者其委托的机构在行政执法中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等,作为行政执法过程中形成的第一手资料,具有专业性和及时性。司法解释第九条规定,上述证据材料经当事人质证并符合证据标准的,可以作为认定案件事实的根据,准确界定了行政执法材料在生态环境损害赔偿案件中的证据效力。

  二是构建了诉前磋商程序和诉讼程序的有效衔接机制。《改革方案》规定,赔偿权利人要就生态环境损害赔偿事宜与赔偿义务人在诉前进行磋商,无法达成磋商协议的方可提起诉讼。司法解释第二十条规定,经磋商达成生态环境损害赔偿协议的,当事人可以向人民法院申请司法确认。同时对司法确认的公告程序、赔偿协议的审查规则以及司法确认裁定书的内容等进行了具体规定,为实现行政机关开展磋商达成的成果提供了司法保障。

  此外,对磋商阶段当事人委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的鉴定意见,以及委托国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐机构出具的检验报告等证据材料,司法解释第十条明确了在生态环境损害赔偿案件中的证据效力和审查认定标准,有效解决了诉前磋商阶段证据材料在诉讼中适用问题。

  三是构建裁判生效后生态环境修复实施工作的衔接制度。一方当事人拒绝履行、未全部履行发生法律效力的生态环境损害赔偿诉讼案件裁判或者经司法确认的生态环境损害赔偿协议的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。同时,基于生态环境修复工作专业性强、修复周期长、修复情况复杂等因素,对受损生态环境具体修复工作的开展,依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施。这有利于发挥相关主管部门和机构的专业优势,及时推进生态环境修复工作有序开展,切实保障受损生态环境有效修复。

  生态环境主管部门的行政执法,需要人民法院提供坚强有力的司法保障,生态环境部将指导各级生态环境主管部门与人民法院做好证据收集、赔偿协议司法确认和生态环境修复等方面的衔接工作,共同推动这项改革深入开展,为完善生态文明制度体系,推进生态文明建设贡献合力。

  李广宇:

  感谢江必新副院长、别涛司长、魏文超副庭长的解答,也感谢全国人大代表和专家在百忙当中来参加今天的发布会,今天的发布会到此结束,谢谢大家!

[责任编辑:李昭]
相关链接>>
  • 最高人民法院举行保护未成年人权益十大优秀典型案例新闻发布会
  • 中组部就《中国共产党党员教育管理工作条例》答问
  • 中央依法治国办就《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》答问
  • 最高检举行检察机关加强虚假诉讼监督新闻发布会
  • 全国人大常委会预工委就出台《五年规划》加强国有资产监管答问