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最高法发布审理矿业权纠纷案件司法解释
国务院新闻办公室网站 www.scio.gov.cn   2017-07-27   来源:最高法网站
  

  7月27日,最高人民法院就《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》举行新闻发布会并回答记者提问。  

发布会现场

  最高人民法院新闻发言人林文学:

  各位记者,大家上午好。今天新闻发布会的主题是,向大家通报最高人民法院《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》。我们邀请了最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林,国土资源部政策法规司司长魏莉华,环境保护部政策法规司司长别涛,最高人民法院环境资源审判庭审判长贾清林,共同出席今天的发布会。首先,请最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林向大家介绍司法解释的有关情况。

  最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林:

  各位记者,大家上午好!今天新闻发布会的主题是发布《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。

  矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。矿业权纠纷作为一类非常重要的环境资源案件,既涉及国家对矿产资源的行政管理、矿产资源的合理开发和有效利用,也涉及矿产资源的市场化配置、相关利益主体的产权保护,同时还与安全生产、环境保护等社会公共利益密切相关。现行涉及矿业权的法律、法规多着眼于行政监管需要,不能完全适应矿业权流转日益市场化的发展趋势。全国各级法院对相关法律、法规的理解差异较大,裁判标准不一。为适应矿业权市场发展需求,促进生态文明建设,统一裁判规则,最高人民法院在认真总结全国各级法院审理矿业权纠纷案件实践经验的基础上,经过反复调研论证和广泛征求意见,于2017年2月20日经最高人民法院审判委员会第1710次会议讨论通过了本《解释》,《解释》今天公布施行。下面,首先由我向各位通报《解释》的主要内容。

  《解释》共23个条文,主要包括以下几方面的内容:

  一、矿业权纠纷案件的审判理念

  在现行法律框架内,矿业权本身是财产权、用益物权,同时亦具有行政许可特性,兼具公权和私权双重属性,受公法和私法共同规范。矿业权人在行使权利的过程中负有安全生产、水土保持、土地复垦、环境保护等公法上义务,相比较一般民事物权,矿业权的设立、流转、行使、消灭等方面均具有一定的特殊性。

  针对矿业权的特殊法律属性,矿业权纠纷的审理应遵循以下基本理念:第一,矿业权作为一种财产权,可转让性系其本质特征之一,应允许其作为商品尽可能在市场上自由流转,在流动中增益财产价值,提高开发利用效率,实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。人民法院审理矿业权纠纷案件,应进一步突出矿业权的物权属性,适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性,消除阻碍矿业权流转的不合理因素,适当处理行政审批对矿业权流转合同效力的影响,依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全。第二,矿产资源具有稀缺性、耗竭性、不可再生性等特征,矿产资源的开发利用必须走可持续发展道路。人民法院审理矿业权纠纷案件,应适度能动司法,保障矿产资源合理开发利用。第三,矿产资源的勘查、开采,必然伴随对周围生态环境的改变甚至破坏,具有较强的负外部性。如果任由市场调整,难以督促矿业权人主动将环境治理费用计入企业经营成本,甚至可能导致市场失灵、分配不公。人民法院审理矿业权纠纷案件,应注意促进资源节约与生态环境的保护。

  为此,《解释》第一条规定:“人民法院审理探矿权、采矿权等矿业权纠纷案件,应当依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全,保障矿产资源合理开发利用,促进资源节约与环境保护。”

  二、矿业权出让合同的效力及解除

  矿业权出让属于矿业权流转的一级市场,经历了从无偿到有偿、从申请在先到竞争性取得的深刻变化。2015年中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中要求,“探矿权采矿权出让方式,原则上实行市场化出让”。2016年12月中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度改革方案》等文件,强调要推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,调整矿业权审批权限,强化出让监管服务。国家作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同,本质上属于用益物权设立行为,既以行政许可为基础,兼具民事合同的基本属性。合理认定矿业权出让合同的性质和效力,对尊重市场主体意思自治,明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系,优化矿产资源配置等均具有重要意义。人民法院审理矿业权出让合同纠纷案件应充分保障双方当事人的合法权益。一方面要监督行政机关依法行政,防止发生“黑箱”操作,避免以公用物寻租的情形;另一方面要注意保护自然人、法人和非法人组织的合法产权利益,践行诚实信用、契约严守、契约正义等法律原则。《解释》第二条规定:“县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同,除法律、行政法规另有规定的情形外,当事人请求确认自依法成立之日起生效的,人民法院应予支持。”《解释》第四条则对出让人和受让人可解除出让合同的情形分别做了规定。

  三、矿业权转让合同的效力、强制履行、合同解除及违约责任承担

  矿业权转让未经国土资源主管部门批准,当事人不能凭转让合同办理矿业权变更登记,但并不意味着转让合同不具有任何法律效力,更不应认定合同无效。已经依法成立的矿业权转让合同,对当事人具有法律约束力。《解释》第六条规定:“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准,受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的,人民法院不予支持。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的,人民法院不予支持。”

  矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力,当事人应当遵照“有约必守”的原则,依约履行自己的义务,包括办理报批或者协助报批义务;非依法律规定或当事人约定,不得擅自变更或者解除合同。当事人一方请求另一方履行报批或者协助报批义务,人民法院原则上应予支持。《解释》第七条中规定:“矿业权转让合同依法成立后,在不具有法定无效情形下,受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的,人民法院应予支持,但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。”转让人无正当理由拒不履行报批义务的,受让人有权解除转让合同并要求转让人承担违约责任。《解释》第八条规定:“矿业权转让合同依法成立后,转让人无正当理由拒不履行报批义务,受让人请求解除合同、返还已付转让款及利息,并由转让人承担违约责任的,人民法院应予支持。”

  矿业权转让申请虽报请国土资源主管部门审批,但未获准许的,矿业权转让合同丧失完全生效的可能,亦无继续履行必要。当事人有权解除合同,因该合同取得的财产,应当予以返还,过错方应赔偿无过错方的损失。《解释》第十条对此作了规定。

  四、矿业权抵押的设立、实现和物上代位性

  作为法律、行政法规未禁止抵押的财产性权利,矿业权的融资功能在实践中日益得到肯定。矿产资源属于不动产范畴,矿业权适用不动产法律法规的调整原则,基于物权法第十五条关于债权合同与不动产物权变动相区分的规定,矿业权抵押合同应自成立时生效。《解释》第十四条规定:“矿业权人为担保自己或者他人债务的履行,将矿业权抵押给债权人的,抵押合同自依法成立之日起生效,但法律、行政法规规定不得抵押的除外。当事人仅以未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效的,人民法院不予支持。”

  物权法第九条规定了不动产物权登记设立的基本原则,矿业权抵押权作为不动产物权,其设立应自登记时发生效力。由于现行法律、行政法规尚未明确规定矿业权抵押的登记机构,亦未将其纳入不动产物权统一登记范围。实践中,国土资源主管部门根据相关规定为抵押当事人办理的抵押备案,就其所具备的权利公示、公信效果而言,与不动产登记并无实质区别。为顺利解决矿业权抵押争议、维护交易安全和秩序,可将国土资源主管部门办理的抵押备案视为登记,作为矿业权抵押权法定登记机构确定前的过渡措施。《解释》第十五条规定:“当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的,人民法院应予支持。颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续,视为前款规定的登记。”

  拍卖、变卖或者以矿业权折价抵债等方式实现抵押权,将涉及矿业权的转让,人民法院在作出上述处理前应就矿业权竞买人、受让人是否具备相应的资质条件进行审查。矿业权因抵押人被兼并重组、矿床被压覆等原因灭失的,应承认矿业权抵押权的物上代位性,抵押权人可就抵押人因此获得的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。《解释》第十六条、第十七条对上述内容分别作了规定。

  五、特别区域内矿业权合同效力的司法审查

  矿产资源兼具财产属性和生态属性,其开发利用又必然具有环境负外部性。环境保护法、自然保护区条例等法律法规明确规定,重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护;自然保护区、风景名胜区等区域内禁止进行勘查开采活动。在上述特殊区域内勘查开采矿产资源会对区域内环境公共利益造成重大损害。实践中,有些地方为促进经济发展罔顾生态环境保护需要,有悖绿色发展理念和生态文明建设要求,故人民法院应适度发挥司法的能动作用,对上述特别区域内的矿业权合同效力进行特别审查,为保障生态文明建设提供司法服务。《解释》第十八条规定:“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源,违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的,人民法院应依法认定合同无效。” 当然,人民法院对此类合同效力的认定不影响国土资源、环境保护主管部门依法对涉及的违法违规行为进行行政监管和处罚。

  六、涉矿环境公益诉讼、司法建议及环境司法与行政执法的协调

  矿产资源开发利用领域存在乱采滥伐、无证勘查开采、破坏性开采等违法违规现象,造成的严重生态环境问题未引起足够重视。《解释》将涉矿环境公益诉讼纳入其中,既与现行民事诉讼法、环境保护法等法律关于公益诉讼的规定完全契合,亦与环境公益诉讼审判实践联系密切,还有助于强化生态环境保护的意识。《解释》第二十一条中规定:“勘查开采矿产资源造成环境污染,或者导致地质灾害、植被毁损等生态破坏,法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的,人民法院应依法予以受理。”

  环境保护是一项系统工程,需要党委、人大、政府、司法机关以及社会各界的共同参与。负有环境保护监督管理职责的主管部门在专业技术、设备和执法效率等方面都具有优势,是维护环境公共利益的主要力量,而环境司法系维护环境正义的最后一道屏障,故有必要积极推动建立环境资源司法执法协调机制,做好环境行政执法与环境司法的有序衔接。《解释》第二十二条规定“人民法院审理案件中,发现无证勘查开采,勘查资质、地质资料造假,或者勘查开采未履行生态环境修复义务等违法情形的,可以向有关行政主管部门提出司法建议,由其依法处理;涉嫌犯罪的,依法移送侦查机关处理”。

  此外,《解释》还对无证勘查开采,矿业权租赁、承包、合作,一矿二卖以及越界勘查开采等事项进行了规定,确立了相应的规则,由于时间关系,就不一一详述。

  我要通报的情况就是这些,谢谢大家!

  林文学:

  谢谢郑庭长。下面请各位记者结合今天发布内容提问。

  法制日报记者:

  根据现行矿法法律法规,矿业权转让需报国土资源部门批准,如果转让人无正当理由拒绝履行报批义务,应当承担怎样的法律责任?谢谢。

  最高人民法院环境资源审判庭审判长贾清林:

  这个问题也是我们司法解释重点要解决的问题之一。目前的法律框架内,矿业权的转让需要国土资源主管部门的审批,现在的司法实践中,矿业权转让未经审批的,这个合同效力如何认定?转让人拒不履行报批义务,应承担什么样的责任?这个在司法实践中相对来说比较混乱,意见不一致。我们这个《解释》在第六条明确规定了,矿业权转让合同自依法成立之日起就具有法律约束力,合同依法成立了,对当事人就有约束力,当事人应该按照合同约定履行,这叫做有约必守的原则。当事人以未经批准为由去申请,矿业权转让合同无效,法院不予支持。这个履行义务其中就包括一个报批义务。报批义务是促进合同完全生效,以继续履行的基础。

  如果当事人以种种理由拒不履行报批义务,导致受让人的目的无法实现,这种情况下受让人可以解除合同,支付的款项可以要求返还,甚至也可以要求赔偿损失。对于这个赔偿损失的范围和性质而言,由于报批义务作为转让人来说,既是他的法定义务,同时也是合同义务的重要组成部分。我们这次《解释》的基本思路,违反这个报批义务,你承担的就是违约责任,就要按照合同约定,而不是原来一般考虑的缔约过失责任,这个规范设计在合同法的基本原则里也能解释得通的,具体的不再展开说了,而且也有利于保护善意守约人的利益,惩戒恶意违约的。因为在转让过程中,有些转让人基于市场的变化,可以拒不履行报批义务,导致合同一直无法办理矿业权变更登记。所以,《解释》中明确规定了,违反了报批义务、拒不履行报批义务,应该承担违约责任。

  中央电视台记者:

  如何看待此次《司法解释》对于矿业权抵押有关内容做出的专门规定呢?谢谢。

  国土资源部政策法规司司长魏莉华:

  我来回答这个问题。现行的矿产资源法规定了矿产资源勘查开采必须依法分别申请登记,经批准取得探矿、采矿权并办理登记,同时确定了矿业权取得依法转让的制度。但是对于探矿权、采矿权是否属于物权,能否进行抵押,现行的法律规定都没有做出明确要求。为了适应形势发展的需要,2000年的时候,国土资源部发了一个文件,矿业权出让转让管理暂行规定,这个规定中明确矿业权可以抵押。规定矿业权抵押的时候,矿业权人应当持抵押合同和勘查许可证或采矿许可证到原登记机关办理备案手续。刚才郑庭长也说了,当时我们规定的是办理备案手续,因为当时探矿权、采矿权是不是物权,它的性质还不是很明确。所以到2007年颁布的物权法第123条明确规定,依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。近年来,随着矿业权市场的不断发展完善,矿业权抵押行为逐渐增多,同时也产生了一系列需要解决的法律问题,所以在2014年的时候,国土资源部对2000年的309号文进行了修改,明确了矿业权人既可以以矿业权为自己的债务设定抵押,也可以为他人的债务履行设定抵押,这样的修改与物权法的规定进行了有效衔接。

  这次《司法解释》对矿业权抵押有关内容做了三个方面创新性规定,这个规定对促进矿业权市场的发育具有重要意义:

  一是明确了矿业权抵押合同的效力。矿业权抵押合同自依法成立起生效。但是当事人仅以未经主管部门批准或者登记备案为由,请求确认抵押合同无效的,人民法院不予支持。

  二是关于矿业权抵押权的取得,也就是说,矿业权之抵押权自依法登记时设立。这次《司法解释》明确了矿业权抵押备案实际上是发挥了矿业权抵押登记的效力。

  三是矿业权抵押权的实现,明确人民法院可以拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债。但是矿业权竞买人、受让人应当具备相应的资质条件。所以感觉这次司法解释进一步明确了矿业权抵押,特别是明确了矿业权抵押备案视为矿业权抵押登记,这是解决了我们实践中迫切需要解决的重大问题,为矿业权人依法开展融资活动,保护矿业权人合法权益,有效处理相关的法律纠纷,都会发挥非常重要的积极作用。

  经济日报记者:

  我的问题是提给环保部的。当前部分自然保护区内仍然存在一些非法勘查、开采的违法行为,这次的《司法解释》也明确了自然保护区等特别区域内的勘查、开采合同效力问题。一般环保部在处理这类违法行为的时候是怎么做的,就是怎么解决这些问题?

  环境保护部政策法规司司长别涛:

  谢谢你对环保问题的关注。刚才郑庭长已经解释了,自然资源同时具有生态环境的属性,特别是资源的勘查、勘探、开采的过程之中,对自然生态环境是有比较大的影响。郑庭长刚才也提到了,最近中办国办通报了关于祁连山自然保护区内违规开采矿产资源等破坏生态资源的行为,也非常严肃地指出了这一类问题。对于地方的党政部门、相关的企业也做出了非常严厉的处理。最高法院在制定《司法解释》过程中也特别关注了矿产资源开采过程中的环境问题。我清理了一下,这个《解释》有23个条文,至少有6个条文涉及到生态环境保护。刚才说涉及到合同效力问题。这个《解释》制定过程中也充分征求了有关部门的意见,包括环保部门,我很赞赏条文中相关规定,不仅仅是有效的问题,我愿意跟你一起来提醒注意一下,第四条第二款规定,矿产资源的受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求,在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正的,合同无效。

  矿业权人如果自己约定不履行安全生产、生态环保、修复义务的,或者不承担其他的法律责任的,人民法院可以依法认定这个合同无效。你刚才说的涉及到第18条,法律法规是非常清楚的。除了自然保护区条例、环保法的规定,国家在自然保护区、重点生态功能区、敏感区、脆弱区等这些特殊保护区内是有严格保护的,有些是禁止生产开发。如果当事人约定在这些需要特殊保护区域内勘探开采的,损害公共环境利益的,人民法院也是要认定无效的。所以对这些条款,是人民法院充分注意到了矿产资源开采过程中对环境的影响,充分吸取了地方审判实践中暴露出的一些问题。我觉得某种程度上也吸纳了最近中办、国办发布的关于祁连山通报的精神,对于今后的矿产资源的开发过程中以及对生态环境的保护,特别是对具有重点生态价值的这部分区域的保护,具有特殊的意义。

  我们的国土开采过程中,对于生态环境保护破坏的事例和案例是很多的,说到祁连山的问题,以及其他的一些保护区。这些保护区之所以划定是因为它具有生态系统的代表性,保护区域内具有特殊的动物、植物和特殊的生态价值,正是因为有特殊的生态价值,国家才予以保护。如果开发权人为了自己短期的集团的甚至一部分地方的局部的经济利益,只算小的经济账,而不算大的环境账、生态账的话,行政机关要处理,人民法院也会依法履行职能,认定这类合同无效。如果造成损害的,国土、环保等有关部门还要依法追究他的行政、民事、刑事责任。

  新民晚报记者:

  我们知道根据中央此前出台的相关试点方案,勘查、开采矿产资源造成生态环境破坏的,政府可以提起生态环境损害的赔偿诉讼,请问这一《解释》提及的环境公益诉讼是什么关系?

  别涛:

  我刚才说到了,造成生态环境损害,不仅仅是破坏了自然生态,其实对社会的公共利益也是重大的损害,表现为全民的公共利益的一种损害。所以,针对这一类郑庭长说到的经济开发过程中“外部不经济性”的问题,我们的相关法律规定已经在最近这些年已经在高度关注。2012年、2013年修改了民事诉讼法,专门规定了这类问题,这是污染环境、破坏生态的这一类损害公共利益的行为,和法定符合条件的组织是可以提起诉讼的。2014年修改的环保法第58条专门规定,违法污染环境、破坏生态这类的行为,符合条件的社会组织也可以依法提起公益诉讼。今年6月27日,全国人大修改之后通过的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》也分别进行了规定,民事公益诉讼和行政公益诉讼的制度。今天这个《解释》第21条也对此作了专门规定,勘查、开采矿产资源造成环境污染或者生态破坏的,法定的机关或者是有关组织可以依法提起公益诉讼。这里法定机关包括中央、国务院确定的生态环境损害赔偿制度改革试点方案所规定的内容。根据这个试点方案的内容,经国务院授权,省一级人民政府可以指定有关机关或者机构在本省行政区域内作为国有生态环境资源的所有权人,代表国家,针对开采过程中对公共环境的损害提起公益诉讼。

  再一个是组织,环保法所说的,依法登记的合法环保社会组织,没有违法的不良记录,符合条件的,也可以以NGO社会组织名义来提起诉讼。这两类诉讼,政府作为主体提起的诉讼和环保组织提起的诉讼,在最近这两三年以来都有很好的实践。我也愿意提请注意,第21条第二款也规定了,国家机关或者是社会组织提起公益性质的诉讼,如果这个生态损害对相关自然人造成了损害,自然人也可以基于他自己受到的损害,以自然人的身份或者是公检法这类组织,提起私益性诉讼,这两者之间并不排斥,而且实践过程中间形成了互相的支持。公益诉讼过程中取得的证据、认定的事实,在私益诉讼过程中可以认定这些证据实施是可以有效的,事实上公益和私益相辅相成,共同约束破坏、损害公共利益的行为,这是很好的制度设计。

  中国国土资源报记者:

  请问魏莉华司长,目前按照中央统一部署,矿业权出让制度说改革正在稳步推进,人民法院对于矿业权出让合同有关问题做出规定,对此有哪些特殊的意义?

  魏莉华:

  矿产资源法颁布实施以来,我国矿产资源管理开发经历了从计划经济向市场经济过渡,矿业权出让经历了从无偿到有偿,从申请在先到竞争性出让等重大变化,在整个过程中,这种变化对于优化资源配置、维护国家权益发挥了重要作用。去年12月,中央全面深化改革领导小组第31次会议通过了矿业权出让制度改革方案,提出要按照符合市场经济要求和矿业规律,保障矿产资源安全,促进矿业绿色、健康、可持续发展的要求,要求以问题为导向,以市场化出让为主线,改革和完善矿业权出让制度,全面推进矿业权竞争性出让,发挥市场在配置资源的决定性作用。今年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《矿业权出让制度改革方案》,要求以招牌挂方式为主,全面推进矿业权竞争出让,严格限制矿业权协议出让。同时按照简政放权的要求,下放审批权限,强化监管服务,提出用三年左右的时间建成竞争出让更加全面、有偿使用更加完善、事权划分更加合理、监管服务更加到位的矿业权出让管理制度。

  矿业权出让管理制度是矿产资源有偿使用制度的重要组成部分,是维护国家矿产资源所有权益的重要手段。最高人民法院的司法解释在多年审判实践的基础上,对矿业权出让合同的效力、矿业权的取得、矿业权出让合同的解除等内容都作了全面、明确、细致的规定。对进一步理顺矿产资源国家所有权主体与矿业权主体之间的权利义务关系,维护各方的合法权益,保障交易安全,都具有重要的意义。特别是目前在推进矿产资源法修改过程中,矿业权司法解释为我们未来的法律修改奠定了很好的基础。我们相信,这个司法解释的实施也会实现立法与司法的良性互动,把很多实践的做法在司法解释的基础上,通过矿产资源法的修改,进一步完善矿政管理制度,促进矿业的绿色可持续发展,保护国家生态环境。

  中国网记者:

  我看到《解释》第六条规定,矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律效力,矿业转让未经国土资源主管部门批准,受让人请求转让办理矿业权变更登记手续的,人民法院不予支持。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认合同无效的话,人民法院不予支持。现实生活中经常遇到,有些转让方把矿转让给第三方,但是第三方申请矿业权的时候,国家机关不给批准,但是这时候如果合同主张无效的话,承认它有效,但是它又无法经营。怎么理解这一条的?

  贾清林:

  首先,第六条这个规定是对于合同依法成立以后,具有约束力的约定,有约必守,你签订了,就要遵守这个合同,这是个基本判断。在行政主管部门审批之前,包括报批义务在内的义务仍然是要履行的,转让人以未经审批为由主张合同无效的,人民法院不予支持。至于刚才你谈到的有一些转让申请不被批准的问题,属于《解释》第十条规范范围,实践中我们也遇到这种情况。如果你报批了,但是国土资源部门基于法律法规或者相关政策未予批准,怎么处理这个问题?《解释》第十条说得比较清楚,如果国土资源主管部门不予批准矿业权转让申请,这时候正常情况下当事人可以解除这个合同,受让人可以请求返还支付的款项及利息,采矿权人可以请求受让人返还获得的矿业权收益。探矿权人可以请求返还勘查资料以及勘查中基于勘查回收的矿产品收益。当然,相关的成本费用要扣除。对于转让申请,如果报批了,但是没有批准,如果有过错的,过错方要赔偿无过错方的损失,这里主要包括,签了合同应该很快报批,但是有一方基于种种原因,报批义务人迟迟不报批,导致过了几年以后政策发生变化,批不了了,这个时候就要考虑有没有过错,过错方要承担相应的赔偿责任。所以,这位记者关注的问题,在第十条中有相关规定。

  郑学林:

  解释第六条主要是解决合同效力的问题,双方当事人签订合同之后,合同就具有法律约束力了,没有经过主管部门批准,如果一方当事人以此为理由要求确认合同无效,这是不予支持的。合同是双方当事人的意思表示,签了合同以后,至于转让申请批不批是矿产主管部门的事,不批也不影响这个合同的效力,只是合同不能履行而已。只是这个问题。

  中央电视台记者:

  法院为何要对自然保护区、风景名胜区、国家重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等特别区域内的矿产合同效力进行特别的司法审查呢?

  别涛:

  谢谢你对自然保护区的关注。我想引述一下新环保法的规定,刚才说了,自然资源的开采与生态环境的关系相当密切。根据《环保法》的规定,矿产资源属于环境要素之一。这是第一个概念。《环保法》第29条明确规定,国家在重点生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格的保护。今年中央深改小组通过《关于划定和严格遵守生态保护红线的指导意见》之后,环保部会同有关部门正在做这件工作,要求把各省级行政区域内的生态红线要划定、落地、勘界、立标,这样才可以更便于遵守。

  而且《环保法》第三十条还明确规定,开发利用自然资源应当合理开发保护生物多样性、保障生态安全,依法制定有关生态保护和恢复治理方案,并予以实施。所以回答你刚才说的这个问题,可以说是个法律问题,也可以说是一个科学问题,这些自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、敏感区、脆弱区这些特殊区域之所以特殊,就是因为这些区域之内所含的自然要素或者环境因素的特殊性,对于维护一个区域生态平衡的重要性,对于水土保持、水源涵养、生物多样性的维护具有特别重要的意义。我们知道三江源,是特殊的生态敏感区域,它的功能就是涵养水源。祁连山也是作为国家级的保护区,那里的保护区地域很大,生物多样性是非常丰富的,有冰川、草原、草甸,也有矿产资源,有不同的要素,不同的要素有不同的功能。比如说祁连山,祁连山是连接两大沙漠地带,内蒙古的阿拉善沙漠一直到青海西藏的“腾格里”沙漠,它是一个特别脆弱的地区,一直连续到我们中原地带,一直到西北加上河西走廊,那是水源涵养、生态保护极为脆弱、极为敏感,国务院发布的全国主体功能区规划把它划定的主要功能就是维持它的生态功能,它的生态功能,包括水源涵养、动植物的保护、生物多样性的维护,远远高于里面的水资源、矿产资源的价值,维护中国大西北的山川美丽、生态平衡。为了生态功能的保护的要求,我们要保护它,认定它主要功能是生态保护,与之相悖的就要予以制止。祁连山这次两办的通报,就是因为在这个保护区内违反它的主体功能,多处小矿、小水电的无序开发,对于生态保护造成严重损害。严格来说,这是个法律问题,也不是法律问题。用我的理解来说,它的主要生态功能对于美丽中国的建设更加重要,有限的、短期的经济利益价值不足以与之相匹配,大家看中央发布的两办通报,配了一篇文章,叫《扛起生态文明建设的政治责任》。谢谢。

  贾清林:

  刚才别司长是从行政管理的角度对这个做了一个阐述,我们从司法的角度考虑这个问题,刚才说了自然保护区这个特殊区域,具有很强的生态价值。其中涉及到的矿产资源勘查开采问题,涉及到地方的经济发展,经济发展和环境保护在一定程度上具有矛盾。自然保护区的划分目的是保护生态环境,同时要发展经济,发展经济就要开发矿产资源,这个矛盾如何解决?本条解释也是从我们在实践中遇到的相关案例提炼出来的规则,去年发布的矿业权十大典型案例,其中有一个新疆自然保护区内进行矿产资源开发利用的合同效力认定的问题。之所以规定这个规则,是因为在这种情况下,很多时候,对于开发矿产资源的开发利用是有明确的规定,但是实践中有很多自然保护区里又涉及了矿业权的流转、合作和开发,这些合同尽管经过了批准,我们作为法院能不能依职权进行审查?本条解释就是为了解决这个问题。

  在这个特殊区域里面,尽管可能经过了国土资源部门或者其他相关部门的批准,进入诉讼阶段之后,法院仍然依职权进行审查,考虑的也是环境公共利益、对生态环境保护的问题,刚才其他领导也谈到了,因为这确实带有很强的负外部性,矿产资源开发本身对环境造成影响,在自然保护区生态价值很强的情况下,一旦造成破坏,很有可能造成不可逆的损害。这种情况下,法院从司法的角度来说,基于发挥适当的司法能动性,在这些特殊区域,对这种矿产资源开发利用的合同,无论是否经过了批准,法院都应该依职权进行审查,并根据具体情况进行处理。

  自然保护区和风景名胜区,有明确的行政法规规定,但是像重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区,尽管环保法有原则性的条款,但是并没有相应的禁止性的明确规定。我们认为,在这些区域即便没有法律和行政法规的强制性规定,但是如果这类勘查、开采矿产资源的行为会导致生态环境的破坏、污染,我们仍然可以从社会公共利益尤其环境公共利益的角度,确定合同无效,最终目的是保护生态环境。

  别涛:

  我刚才讲了一些我理解的从自然科学或者生态保护上的想法,我现在回到法律上回答你这个问题。实际上从立法行政到司法,都是形成了一个“组合拳”,在禁止保护区内非法开发活动。从立法以及国务院1994年的《自然保护区条例》明确规定了在保护区内禁止从事的十种行为,明确规定在保护区内禁止采矿。从行政上,环保部门明确规定,在执行过程中,我们在保护区内建立的开发项目,国土也好、环保也好,要进行环境评价,不可能获得环评批准的,没有批准就擅自开工,就是违法建设,环保部门可以责令停止施工,拒不停建的,可以移送拘留,并恢复原状。再有人民法院的司法解释规定,违反了国家的禁令,在保护区内、在这条生态红线内违规开采,就是违反了生态红线,这个合同至此,法院可以主动认定是无效的合同,通过司法来进一步的保护和加强对自然生态区的保护,从立法、行政、司法,大家是共同进行生态保护区的保护,制止非法开采和破坏行为。谢谢。

  林文学:

  谢谢郑庭长、魏司长、别司长和贾清林审判长的解答。矿产资源是一种重要的自然资源,矿产资源的合理开发和利用是生态文明建设的重要内容,妥善审理各类矿业权纠纷案件,对于人民法院依法保护产权、规范流转市场、促进矿产资源合理开发利用具有重要意义。人民法院将充分发挥审判职能作用,为依法规范矿业权流转、加强生态环境保护提供有力的司法服务和保障。

  今天的发布会到这里结束,谢谢大家。

[责任编辑:鲁芳 ]
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