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两高举行民事执行活动法律监督若干问题的规定发布会
国务院新闻办公室网站 www.scio.gov.cn   2016-12-19   来源:最高检网站
  

  2016年12月19日14:30,在最高人民检察院电视电话会议室,发布《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,通报检察机关加强民事执行活动监督基本情况和人民法院加强执行工作规范化建设有关情况。

  最高检新闻发言人肖玮:

  各位记者朋友,大家下午好!最高人民法院、最高人民检察院今天在这里共同召开新闻发布会,主题是“加强检察监督,促进依法执行”,今天的新闻发布会主要有三项内容:一是发布《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,通报检察机关加强民事执行活动监督基本情况;二是通报人民法院加强执行工作规范化建设有关情况;三是回答记者提问。

  我们今天非常荣幸地邀请到了最高人民法院执行局吴少军副局长、最高人民检察院民事行政检察厅贾小刚副厅长出席今天的发布会,并就大家感兴趣的话题进行交流。

  2013年1月1日施行的修改后《民事诉讼法》明确了检察机关民事执行监督权,从立法上强化了对民事执行活动的外部监督。民事执行监督是指检察机关对人民法院执行已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动进行法律监督。主要包括对民事执行裁判行为、民事执行实施行为进行检察监督。检察机关加强民事执行监督工作,有利于监督人民法院在诉讼活动中依法执行,维护司法公正和司法权威,维护国家利益和社会公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障国家法律的统一正确实施。

  为加强和规范人民检察院民事执行法律监督活动,促进人民法院依法执行,根据《中华人民共和国民事诉讼法》和其他有关法律规定,最高人民法院、最高人民检察院联合制定了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》。下面首先请最高人民检察院民事行政检察厅贾小刚副厅长向大家介绍《规定》的制定背景、主要内容,并通报检察机关加强民事执行活动监督有关情况。

  最高检民事行政检察厅副厅长贾小刚:

  各位记者朋友:大家下午好!今天最高人民法院、最高人民检察院在这里共同召开新闻发布会,公布《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》(以下简称《规定》)。下面我就《规定》的制定背景、指导思想、主要内容作一说明,并通报2013年以来检察机关对民事执行活动实行法律监督的基本情况。

  《规定》的制定背景。修改后的民事诉讼法第235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”根据该规定,人民检察院依法对民事执行活动实施法律监督,人民法院依法接受检察监督,这项工作取得了长足的进展。但是三年多的实践表明,这一工作既需要继续加强,也有必要进一步加以规范。

  一是加强对执行活动的监督,促进依法执行。执行环节是保证生效裁判顺利实现的重要环节,直接关系当事人诉讼权利的最后实现。不规范的执行行为不仅直接损害了当事人的利益,也会损害司法权威和司法公信力,激化社会矛盾,影响社会稳定。近年来人民法院高度重视执行工作,全力解决“执行难”问题,对加强和规范执行工作进行总体部署,所取得的成绩有目共睹。但执行难、执行不规范仍是人民群众反映比较集中的问题,民事诉讼法修改增加了“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”这一规定,党的十八届四中全会明确指出要“加强对司法活动的监督”,孟建柱书记在全国法院执行工作会议上指出,各级人民检察院、人民法院要从维护社会主义法制统一尊严权威高度,依法履行职责,相互配合,相互制约,共同推进解决执行难问题,尤其强调“检察院要加强监督,依法履行好执行检察的作用”。

  作为国家法律监督机关的检察机关,应切实履行好法定监督职责,加强对执行工作的监督。同时,检察监督也需要依法开展,规范运行,要坚持依法监督的原则,在监督法院违法和不规范执行行为的同时,支持法院依法执行,尊重和保障当事人的诉讼权利。

  二是法律的原则性规定需要司法实践予以补充完善和细化,增强可操作性。对民事执行活动实行检察监督,尽管有明确的法律规定,但规定较为原则,缺乏可操作性。如民事执行监督案件由哪一级检察机关管辖,受理程序如何,人民法院如何受理检察建议以及检察建议的法律效力等问题,亟需进一步规定予以明确。

  三是原有的一些规定已不能适应当前司法的需求。对民事执行活动实行法律监督,早在2011年“两高”就启动了试点,并确立了监督范围、方式和程序等,但随着民事执行监督工作的深入推进,实践中出现一些新情况、新问题,给司法实践带来了新的法律适用问题。特别是民事诉讼法规定了对民事执行的法律监督后,试点时期的一些规定已不符合法律要求。

  鉴于上述情况,为了进一步规范民事执行检察监督,促进人民法院依法执行,“两高”就会签执行监督文件形成共识。在深入细致调研的基础上,“两高”对当前执行检察监督亟需解决的有关问题进行了认真梳理和深入研究,最终在监督范围、受理程序、调阅卷宗、检察建议的提出、回复以及法院的立案等问题上达成共识,制定了本《规定》。

  二、《规定》的指导思想。本《规定》制定过程中,始终坚持以下指导思想:一是坚持从维护司法公正和司法权威的高度进行制度设计。加强和规范执行监督工作,促进人民法院依法执行,既是维护当事人合法权益的现实需要,更是规范司法行为,提高司法公信力,维护司法公正和司法权威的必然要求。《规定》的制定过程始终坚持这一指导思想,紧紧围绕执行检察监督的监督范围、监督方式、监督效力等关键问题进行条文设计,明确了对执行行为全面监督、采取检察建议的方式进行监督、人民法院限期回复等核心问题。同时又从规范检察监督的角度对执行监督案件的审查期限、管辖、受理程序等问题进行了细化规定,既规范了一般执行监督案件的办案流程,又针对具体实践中容易产生争议的问题进行了明确规定,体现了《规定》为解决司法实践需要、切实维护司法公正和司法权威而制定的初衷。

  二是注重吸收已有司改成果。制定过程中我们重视吸收已有司改成果,特别是“两高”已经达成共识并且经过实践检验、证明行之有效的司改成果。如检察建议的监督方式、跟进监督的有关规定等,就参考了“两高”2011年联合发布的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中的部分规定,并根据实际情况作了调整。

  三是强调可操作性。《规定》务求明确具体,可操作、可执行,《规定》中的内容基本上是经过实践证明行之有效的、双方均认同的做法。如确立同级管辖的一般原则,即是对检法两院一直以来做法的确认。

  三、《规定》的主要内容。《规定》共二十二条,主要规定了以下内容:一是完善了检察监督的规定。《规定》强调人民检察院应依法监督,同时从规范受理程序、明确同级管辖原则、确定依职权监督及跟进监督的案件类型、检察建议的提出程序及内容要求等方面对检察监督行为进行了全面规范。如《规定》明确检察建议书应当载明检察机关查明的事实、监督理由、依据以及建议内容等,对检察建议书的体例及内容均提出了明确要求。

  二是规范了法院接受监督工作。《规定》从监督范围、法院受案部门、检察建议的法律效力等方面明确人民法院依法接受监督。如明确人民检察院对人民法院民事执行行为进行全面监督;明确由法院立案部门统一受理执行监督案件,规范了人民法院的受理程序;统一规范了人民法院对执行监督案件的处理程序、回复期限以及回复形式,明确了检察建议的法律效力。

  三是对当事人申请监督给予指引。《规定》着眼于保障当事人权利进行制度设计,对当事人申请检察监督给予了明确指引。如从便利当事人行使申诉、控告权利出发,规定了同级监督原则;对当事人申请执行检察监督应该提交的材料进行了明确规定;《规定》一方面引导当事人依法向法院寻求权利救济,要求当事人、利害关系人、案外人先向法院提出相关权利主张,另一方面规定了例外情形,最大程度保障当事人寻求救济的权利。

  四是建立了检法两院相关工作机制。《规定》强调检法两院应加强沟通交流,完善相关工作机制,密切配合,互相支持,共同促进民事执行法律监督工作有序开展。如《规定》明确当事人在申请执行监督过程中有和解意愿的,检察机关在确认和解协议不违反法律规定的情况下,可告知当事人将和解协议送交人民法院,由人民法院依照民事诉讼法第二百三十条的规定进行处理。这一规定体现了检察机关执行监督工作与法院执行工作的配合。

  四、检察机关对民事执行活动实行法律监督的基本情况。民事诉讼法修改后,全国检察机关以办案为中心,积极开展对民事执行活动的法律监督,在检法两院的共同努力下,纠正了一些违法和不规范的执行行为,维护了司法公正和司法权威,促进了民事执行领域社会矛盾的有效化解,取得了较好成效。

  一是加强办案工作。2013以来,全国检察机关每年办理一批民事执行检察监督案件,提出的检察建议得到了人民法院的积极回应。据调研统计,检察建议主要针对人民法院执行款物管理不规范、选择性执行或消极执行、执行程序违法等问题提出,其中执行款物管理不规范涉及到的问题主要有拖延支付、截留、挪用、侵占、贪污以及管理不规范、违规发放分配等。为加强对执行案款的管理,“两高”于今年4月启动了执行案款集中清理活动,取得了明显成效。

  执行程序违法主要表现为对执行异议未在法定期限内答复,终结本次执行程序随意性过大、超标的查封、扣押、冻结等。2014年9月和2016年2月,最高人民检察院先后两次发布了河北石家庄某公司申请执行监督案等6件案件,取得良好反响。

  二是加强制度建设。鉴于立法比较原则,缺少相应操作规范,最高人民检察院一直重视执行检察监督的制度建设,加强“顶层设计”,引导基层边工作边规范,希望这项工作在依法规范的轨道上逐步得到发展。2013年9月和2016年3月,我们先后制定颁布了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》和《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》,分别对民事、行政执行检察监督案件的受理、审查等进行规范。在高检院指导下,山西、山东、上海、广东等省级院以及安徽池州、河北承德等市级院也制定了民事执行监督工作暂行办法、工作指引、指导意见等。

  三是加强业务指导。我们通过案件质量评查、精品案件评选等方式,指导下级院抓好办案工作。今年,我们组织了基层工作推进年及第二次案件质量评查活动,注重发现各级检察机关在执行检察监督工作中存在的问题,提出指导意见。在案件质量评查活动中,我们将执行检察监督案件作为评查重点,要求各省级院对本辖区2015年办结的所有执行检察建议案件进行评查。在此基础上,最高人民检察院民行厅组织7个评查组,对13个省的部分案件进行了复查。评查结束后,我们对评查中发现的问题进行了深入分析,查找原因,提出对策,加强了业务指导的针对性。

  四是加强能力建设。民事诉讼法修改后,我们注重加强业务培训,提高监督能力和水平。一些地方检察机关通过派员到法院挂职锻炼等方式积累工作经验,提升业务能力,如广东、上海等地均派出民行干部到法院执行局学习锻炼,得到了法院的大力支持。

  五是加强沟通协调。民诉法修改后,“两高”先后两次组成联合调研组到地方调研,就监督原则和理念、监督范围和对象等主要问题及两院的协调配合问题达成共识,这也是《规定》能够顺利会签的基础。在“两高”的示范带动下,地方检法两院也加强了沟通协调,很多地区形成了良性互动。

  山西省级“两院”就执行监督工作发布联合规定,云南省有20多个基层“两院”会签文件或会议纪要。山东胶州、广西钦州钦北区、山东烟台芝罘区等地检法“两院”建立了信息交流共享机制,实现了信息共享。相关工作机制的建立,不仅促进了执行检察监督工作的有序开展,也促进了法院“执行难”问题的解决。

  下一步,检察机关要认真组织学习培训,严格按照《规定》要求,立足检察机关的法律监督职能,依法监督,规范监督,确保《规定》全面贯彻落实。希望在检法两院的共同努力下,能切实解决人民群众反映的执行不规范、执行难等问题,共同维护司法公正及司法权威,为保障社会和谐稳定发挥积极作用。谢谢大家!

  肖玮:

  下面请最高人民法院执行局吴少军副局长通报人民法院加强执行工作规范化建设有关情况。

  最高法执行局副局长吴少军:

  各位记者,大家下午好!最高法院在今年4月出台的基本解决执行难问题工作纲要中明确提出,将人民法院消极执行、选择性执行、不规范执行的情形基本消除作为“基本解决执行难”的一项总体目标。为实现这个目标,最高法院采取了一系列举措,进一步推进执行工作的规范化建设,其中包括今天“两高”联合发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》。借这个文件发布之际,将人民法院执行规范化建设有关情况通报如下。

  一、完善执行规范体系。完善执行规范体系,是加强执行规范化建设的基础。今年以来,最高法院共出台了近十个涉执行的司法解释、规范性文件,重点规范了六个方面的内容:一是进一步规范和加强申诉信访案件办理,建立健全信访终结制度,将执行申诉信访统一归口执行机构负责,要求各级法院建立执行信访互联网申诉、远程视频接访等网络系统,为申诉信访增加更为便捷的渠道。

  二是确立了网络司法拍卖优先原则,在全国范围内推广网络司法拍卖制度,借助网络拍卖平台的公开、透明、高效特点,实现拍卖程序的全程、全面、全网络公开。

  三是鼓励进一步提高财产保全的适用比例,同时严格禁止超标的保全,纠正保全中的不规范行为。

  四是确立了变更追加执行当事人法定原则,明确规定变更追加申请执行人和被执行人的具体情形,明确复杂情形下当事人可以提出异议之诉的权利。

  五是明确终结本次执行程序的程序要件和实质要件,建立完善终本案件的恢复机制和救济管理,进一步促进无财产可供执行案件的规范办理。

  贾小刚:

  六是要求在执行工作中牢固树立依法保护产权的理念,依法准确甄别被执行人财产,在采取查冻扣措施时注意把握执行政策。

  吴少军:

  近期,最高法院还将根据联合信用惩戒的新形势,对失信被执行人名单的司法解释予以修订;针对被执行人隐匿财产等问题,将出台财产申报和财产调查司法解释;针对执行行为规则比较分散、不够清晰等问题,建立和完善一整套以操作规程为核心的执行行为规范体系,明确执行人员的工作职责,划清权力边界。

  二、以信息化手段力促执行规范。要切实规范执行行为,必须借助信息化手段,打造数据铁笼,形成一套严密的切实可行的网络化规范监控体系。一是充分发挥执行办案管理平台规范执行功能。目前,全国法院已经上线运行了执行案件流程信息管理系统,全国3519个法院所有执行案件均在一个平台上立案、办理和管理,这将有力促进执行规范化水平的提升。该系统将办案规范植入信息系统,形成标准化操作流程,可通过对关键环节的监控管理,使执法办案的各个环节和各个节点纳入规范化轨道。上级法院乃至最高法院可以全面掌握下级法院所有执行案件的具体办理情况,并随时发现和监督其在执法办案过程中存在的违法执行、消极执行等各类问题。

  各级法院将安排专门的监督管理人员,对流程节点及时管理监控,对执行办案流程中出现的各种违规现象将即查即纠,充分发挥执行办案管理平台在规范执行行为、全面及时监督管理、全面及时纠偏纠错方面的功能作用,彻底改变执行监督管理弱化、存在死角和漏洞的局面。

  二是进一步推进执行指挥中心建设。自2009年以来,最高法院大力推进执行指挥中心建设,逐步打造执行指挥中心信息化管理平台,目前,最高法院、各高院、大多数中院和部分基层法院均建立了互联互通的执行指挥中心平台。执行指挥中心平台的建设完善也是执行规范化建设的重要组成部分。通过该平台,上级法院可以指挥、协调、督办下级法院重大执行案件,实现跨地域法院的协同配合、联合执行,提高重大执行行动和异地执行的规范化水平。该平台通过与执法记录仪等单兵系统的对接,可以对法院之外的执行活动进行完整真实记录,并可实时监督、指挥,确保外出执法活动规范有序。最高法院执行指挥中心将进一步做强、做大、做实,全面整合网络查控、案件管理、信息公开、信用惩戒、绩效考核等功能,将全国四级法院信访督办、终结本次执行程序案件、案款发放、事项委托等方面的管理工作纳入信息化管理平台,加强对执行失范重点环节的监督管理,切实补齐规范化建设的短板。

  三是推行“一案一账户”案款管理系统。今年4月以来,最高法院与最高检察院联合开展执行案款专项清理活动,有力促进了人民法院案款发放环节的行为规范,取得显著成效。北京、浙江、江苏、上海等地法院建立了“一案一账户”案款管理系统,依托信息化技术,对执行案款实现精细化管理,为构建案款规范化管理的长效机制进行了有益探索,积累了经验。近期,最高法院将修订相应规范性意见,完善案款管理制度。

  三、健全执行监督体系。健全执行监督体系,强化执行工作监督,是有效防范和纠正人民法院消极执行、选择性执行等执行失范行为的重要途径和手段。一是进一步加强内部监督。注重强化程序救济,对于符合法律规定条件的执行异议和复议、异议之诉案件,要求各级人民法院及时受理并办理正式立案手续,受理后必须及时审查、及时作出异议、复议裁定或者异议之诉判决。同时,要求各地务必保障执行法官入员额,注意把政治素质高、业务素质强、作风扎实的法官充实到执行部门,为确保执行行为规范提供人员保障。

  注重充分发挥执行信访工作的作用,对来信来访中反映的不作为、乱作为案件,坚决扭住不放,一查到底,一抓到底。凡是反映情况属实的坚决及时纠正。注重通过开展专项活动治理重点问题。自2012年以来,最高法院组织了以党政机关为被执行人的积案清理活动、“转变执行作风、规范执行行为”专项活动,打击拒执犯罪活动、两次涉民生案件集中执行行动以及执行案款集中清理活动。六次专项活动不仅有效缓解了执行中的突出问题,而且探索完善了长效机制。

  二是依法接受检察监督。人民法院一贯重视检察监督,主动邀请检察机关对执行案件进行监督,改善执行环境,维护当事人的合法权益。今年以来,“两高”加大就执行工作开展法律监督问题的联合调研力度,并形成了今天发布的这个规范性文件。这个文件第一条开宗明义地明确人民法院应当依法接受检察监督,具体体现在以下两个方面:第一,要依法协助人民检察院查阅、复制、拷贝、摘录执行案件材料,依法说明相关案件的执行情况及理由。第二,要依法办理民事执行监督检察建议,有则改之,无则加勉。检察机关在监督同时,也为解决执行难提供了有力支持。2014-2015年,最高法院联合最高检察院、公安部开展集中打击拒执犯罪行为专项行动,有效遏制了拒执现象。此后,积极打击拒执行为在各地成为常态。

  这次发布的文件,也明确了检察机关发现被执行人涉嫌构成拒执罪且公安机关不予立案侦查的,应当移送侦查监督部门办理;有关国家机关不依法履行生效法律文书确定的执行义务或者协助执行义务的,检察院可以向相关国家机关提出检察建议;人民法院执行活动不存在违法情形的,检察院应当作出不支持监督申请的决定,并向申请人做好释法说理工作。检察机关在监督的同时强化支持,将有利于人民法院尽快实现基本解决执行难的目标。

  三是主动接受人大监督。主动接受人大监督,定期或不定期向各级人大报告执行工作,邀请人大代表到法院视察,及时办理代表议案和质询。今年以来,最高法院先后三次组织部分全国人大代表、政协委员组团分赴黑龙江省、北京市、陕西省等地法院就解决执行难问题开展调研,分析问题,研究对策,取得了良好的社会效果。

  四是广泛接受社会监督。人民法院主动将执行案件流程信息、失信被执行人名单信息、执行裁判文书等及时向社会公开,保障当事人和社会公众的知情权、监督权,让执行权在阳光下运行。今年,最高法院邀请中国社会科学院牵头与15家权威研究机构、新闻媒体和12名知名专家学者共同组成第三方机构,负责基本解决执行难评价体系的制定和评估组织工作,全面、深入地了解和监督全国基本解决执行难的各项工作。

  规范执行是基本解决执行难的应有之义,我相信,通过人民法院自身不懈努力,通过检察机关及各界的关心支持,人民法院执行工作将在依法执行、文明执行、善意执行理念指导下,努力实现法律效果与社会效果有机统一,加大执行力度与保护各方合法权益有机统一,履行职责与服务大局、促进发展有机统一,努力让人民群众在每一个执行案件中感受到公平正义。我通报的情况就是这些。谢谢大家!

  肖玮:

  下面,请各位记者提问。

  中国网记者:

  我是中国网记者,检察院都通过哪些途径来发现人民法院的民事执行活动是否违法?对于法院执行不作为的情况,检察院如何处理?

  贾小刚:

  司法实践中,人民检察院发现案件的渠道主要有三个:一是当事人向人民检察院申请监督;二是当事人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报;三是人民检察院依职权发现,主要包括审查其他案件中发现、通过媒体发现等情形。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》对此有明确规定。

  执行不作为、消极执行属于比较典型的一类执行违法情形,人民检察院应当进行监督。实践中,人民法院未能执行的原因比较复杂,有的属于执行不能,有的属于执行不作为。为了解法院对于个案的执行情况,维护司法权威,《规定》第十条规定了要求人民法院说明执行情况及理由的程序,即“人民检察院认为人民法院在民事执行活动中可能存在怠于履行职责情形的,可以向人民法院书面了解相关情况,人民法院应当说明案件的执行情况及理由,并在十五日内书面回复人民检察院。”结合人民法院的回复情况,人民检察院会全面审查案件事实,以判断是否需要采取进一步的监督措施。

  肖玮:

  请记者继续提问。

  中央人民广播电台记者:

  对于超范围扣押、执行,执行行为违法或不当,给当事人、案外人造成损失的,以及执行法院或执行法官有法不依、滥用职权、渎职失职的行为等,当事人有何有效救济渠道?

  吴少军:

  当事人的有效救济渠道,首先对于明显超标的查封、扣押、冻结、不当的处分财产等执行行为违法或不当的情形,法律有规定的,当事人、利害关系人、案外人可以依照《民事诉讼法》第二百二十五条或者第二百二十七条规定,向执行法院提出执行行为异议,异议被驳回,可以申请复议或者提出案外人异议。

  涉及到实体法律争议需要另行诉讼的,可以依法提起诉讼,这是有法律明文规定的法定的救济渠道。根据《规定》第六条,当事人、利害关系人、案外人应当先行通过上述民事诉讼法规定的途径寻求权利救济。如果当事人、利害关系人、案外人未按上述法律规定的救济途径提出异议、复议或者提起诉讼,而是直接向人民检察院申请检察监督的,按照我们达成的共识,人民检察院原则上不予受理。但有正当理由的除外。

  如果执行法官在行使职权过程中存在滥用职权、渎职失职行为的,当事人可以向人民法院纪检部门反映情况。人民法院执行行为违反法律规定或者执行人员滥用职权、渎职失职行为给当事人、利害关系人、案外人造成财产损失,如果符合国家赔偿法及相关司法解释规定的,权利受损的主体还可以依法向人民法院申请国家赔偿。

  新华社记者:

  我的问题是,开展民事执行监督面临哪些困难?针对这些困难,检察机关有哪些有针对性的措施?

  贾小刚:

  民事执行检察监督是一项相对较新的检察业务,主要存在以下三方面的困难:一是法律规定还比较原则,缺少具体可操作的制度;二是检察机关监督的能力不足,缺少监督经验;三是有的检察院和法院在监督与接受监督的认识上还不能完全统一。

  针对法律规定缺失的困难,检察机关总结实践经验,通过制定司法解释和规范性文件细化法律的原则性规定,增强操作性。我们先后制定颁布了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》和《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》两个司法解释,对民事、行政检察监督案件的受理、审查等进行规范。还积极尝试与最高人民法院共同制定司法解释或规范文件,弥补法律的不足。本《规定》的出台,在很大程度上解决了这一困难。

  针对检察机关自身人员偏少和监督能力的不足,我们有针对性地加大了业务培训和指导力度。多次举办业务培训班,派员到法院挂职锻炼,开展业务竞赛等岗位练兵活动,采取各种方式提升业务能力。

  针对检法认识不统一的问题,我们要求各级检察院加强与同级法院的沟通,通过定期座谈、联合调研、会签文件等多种方式取得法院的理解支持,共同研究和解决问题。今年四月份开始,最高人民检察院和最高人民法院在全国组织执行案款专项清理活动,目前这项工作仍在进行中,很多地方检法两院相互配合,相互支持,取得较好效果。

  肖玮:

  请继续提问。

  上海法治天地记者:

  法院在接受检察院的监督方面做了哪些工作?这次发布的《规定》,如何具体贯彻落实到执行工作实际之中?

  吴少军:

  2011年3月10日,“两高”联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,在部分地方开展民事执行检察监督试点工作。各基层人民法院配合人民检察院进行了多年探索实践,对民事执行检察监督的条件、形式、范围、程序等问题积累了相应的司法经验。自2015年起,最高人民法院和最高人民检察院在总结民事执行检察监督实践经验的基础上,经过反复研究,制定本《规定》,规范民事执行检察监督,使该项工作有了更加明确的依据。

  在贯彻落实《规定》内容方面,人民法院将在依法接受人民检察院法律监督原则基础上,严格按照《规定》确立的各项要求,与人民检察院密切配合,支持人民检察院依法开展工作,确保民事执行检察监督有序进行。最高人民法院将督促全国各级人民法院,依法接受人民检察院的法律监督,进一步提高执行工作规范化水平。对于《规定》实施过程中产生的相关问题,人民法院及时汇总,与检察机关协商后进一步予以明确。

  《规定》第二条确立了人民检察院监督、支持人民法院依法行使执行权的原则,在落实《规定》相关制度要求的过程中,人民检察院除了依法监督人民法院民事执行活动以外,也将积极支持人民法院依法开展执行工作。对于符合拒不执行判决、裁定罪构成要件的行为,侦查机关应当立案侦查而不立案侦查的,以及国家机关作为被执行人或协助执行义务人,拒不履行生效法律文书确定义务或协助执行义务的行为,人民检察院也将依法行使法律监督权,支持人民法院开展民事执行工作。我们相信这个工作落实好了,我们法检两院一定会形成解决执行难的合力,为人民法院两到三年解决执行难的问题提供正能量。

  经济日报社记者:

  我想问吴局长,法院民事“执行难”和“执行乱”主要发生在哪些领域,为什么?接下来,针对这些问题,法院会采取怎样的有效措施?是否面临一些挑战和困难?

  吴少军:

  执行难和执行乱主要发生在金钱债权类执行案件中,通俗地讲,就是欠债不还的案件。在社会诚信度不高的当下,欠债不还的现象大量存在,借款不还、买卖欠款劳动欠薪等等,并不限于某个特定领域。

  执行难主要指生效法律文书确定的债权没有得到实现的情况,可以区分为具备执行条件没有执行到位的和不具备执行条件无法执行到位两类情形。第一种情形,主要因为被执行人规避执行、抗拒执行,外部干预执行和法院自身执行力量欠缺、执行不规范、体制机制运行不畅等等原因造成。针对这种情况,法院主要通过全面地推进执行信息化、规范化和职业化建设来解决,比如近些年密集出台了司法解释和规范性文件,加强执行规范化建设,通过建立完善网络执行查控体系和联合惩戒体系,解决查人找物难、协助执行难和规避执行问题,大力推进执行体制机制改革、加强执行队伍建设,改善队伍作风、提高队伍的能力等等。

  第二种情形,主要因为被执行人客观上不具备履行能力造成。这个问题在任何国家、任何时期都是个难题,需要通过社会的综合治理才能得以缓解。

  执行乱是一种通俗的说法,主要是执行人员存在违规执行、违法执行、执法标准不统一等情形,比如超标的查封、违法拍卖等等。造成执行乱主要有两个原因,一是因为规则不完善,为此,最高人民法院将继续密集出台司法解释和规范性文件,同时我们强力推进国家的强制执行立法;二是因为个别执行员存在作风、廉洁方面的问题,为此,最高人民法院也将加强队伍建设,加强执行监督,对发现的问题,坚决依纪依法严肃处理。

  解决执行难、执行不规范的困难和挑战,除了法院要努力解决自身的一溜歪斜问题之外,还有一些问题是单靠法院自身是不能解决的。比如一些地方和部门对执行工作不够重视、支持力度不够,社会征信、诚信体系建设不够完善等等制约执行工作的深层次问题短期内难以解决,法院案多人少矛盾不断加剧等。但我们有信心,在党的坚强领导下,在人大、政府和社会各界的监督支持下,全国法院上下一心,攻坚克难,周强院长今年在全国人大会上作出了承诺,要用两到三年时间内基本解决执行难和执行乱的问题,我们觉得这个目标还是基本可以实现的。

  肖玮:

  请继续提问。

  北京青年报记者:

  之前,“两高”曾开展民事执行活动法律监督的试点工作,出现过一些如监督启动程序不规范等问题,在此次的规定中,对监督启动程序、监督范围和方式等是如何进行规范的?如何避免检察监督权使用不当?

  贾小刚:

  2011年,“两高”曾就执行活动法律监督工作开展试点,试点期间的规定不尽完善,范围也有很大局限,试点过程中确实暴露了一些程序不规范的问题。正是在充分总结试点工作经验的基础上,经过认真梳理和深入研究,“两高”共同制定了本《规定》,对于监督启动程序、监督范围和方式都予以明确。

  在监督范围上,《规定》首先明确了执行检察监督是对人民法院民事执行行为的全面监督,也就是说,“人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实行法律监督。”在监督程序的启动上,基于用尽权利救济原则以及诉讼经济的考量,《规定》第六条对依申请监督案件的启动程序作了限定,要求当事人、利害关系人、案外人应先向法院提出异议、复议等相关权利主张,否则检察机关不予受理。但对于异议、复议程序本身的申请及有正当理由未向法院提出相关权利主张的,检察机关仍应受理。在监督方式上,《规定》第十一条明确了检察建议的方式,同时对审批程序及检察建议书的要求作了具体规定。

  为确保检察监督权的规范行使,检察机关在《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》中明确规定了“承办人审查、集体讨论,检察长或检察委员会决定”等严格的案件审查和审批程序,本《规定》再次重申了检察建议应当经检察长批准或者检察委员会决定,检察建议书应当载明检察机关查明的事实、监督理由、依据以及建议内容等。为防止检察监督权使用不当,《规定》第十七条还明确规定,人民法院认为检察监督行为违反法律规定的,可以向人民检察院提出书面建议,人民检察院应当在三个月内书面回复处理情况;法院仍有异议的,还可以通过上一级人民法院再次提出等。

  肖玮:

  请继续提问。

  法制网记者:

  哪些情形下当事人可以向检察院申请监督,申请的途径又是什么?检察机关依职权启动监督程序的案件包括哪些?

  贾小刚:

  申请监督是当事人的一项权利,只要当事人认为民事执行活动存在违法情形,即可以向人民检察院申请监督。我们在《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》和本《规定》中对当事人申请监督作出了指引,主要包括:一般应先向法院提出异议和复议,应当向执行法院的同级检察院提出等等。人民检察院由控告检察部门负责受理这类案件,当事人应当向控告检察部门提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料等申请材料。

  人民检察院启动监督程序,以当事人申请为主,但符合下列情形之一的,人民检察院可以不经申请,依职权启动监督程序:一是损害国家利益或者社会公共利益的;二是执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的;三是造成重大社会影响的;四是需要跟进监督的。

  人民法院报记者:

  在强化检察建议法律效力方面,特别是法院在收到检察建设后,如何严格审查程序和回复程序,《规定》有哪些硬性规定?法院在落实《规定》的相关制度上有哪些具体措施?

  吴少军:

  《规定》第十三条明确要求,人民法院收到人民检察院的检察建议书后,应当在三个月内审查完毕,有特殊情况需要延长的,经本院院长批准后,可以延长一个月。人民法院审查完毕后,应将审查处理情况以回复意见函的形式回复人民检察院。在审查处理检察建议的过程中,人民法院作出相关裁定、决定等法律文书的,应将相关裁定、决定等法律文书附后,一并送交人民检察院。人民法院的回复意见函还应载明查明的案件事实、回复意见和理由,同时要加盖上法院的印章。

  《规定》第十四条也明确,人民法院收到人民检察院的检察建议后,逾期未回复,或者回复后人民检察院认为处理结果不当的,提出检察建议的人民检察院可以提请上一级人民检察院向其同级人民法院提出检察建议。人民法院在收到上一级人民检察院的检察建议后,应当在三个月内提出审查处理意见,并以回复意见函的形式回复人民检察院。如果人民检察院的意见正确的,上级人民法院应当监督下级法院及时纠正。

  在落实《规定》具体的措施方面,提到了人民法院应当加强与人民检察院的沟通协调,建立完善信息交流和联系机制,就落实《规定》过程中产生的有关问题,进行定期的情况交流,密切配合,共同做好民事执行法律监督工作。有条件的地方还可以出台相应的实施细则,这个规定还是比较严格的。谢谢。

  肖玮:

  请继续提问。

  检察日报记者:

  民事执行活动法律监督工作形成统一制度规范后,监督介入的时机如何把握?以往的一些司法实践多以检察建议方式行使监督职权,今后是否有更多渠道落实监督工作?

  贾小刚:

  在把握监督的介入时机方面,我们主要有以下考虑:一是充分尊重当事人意愿。检察机关对民事执行活动进行法律监督,是对公权力的监督,发现公权力违法,就应依法启动监督程序。但是,由于对公权力的监督一般也会影响当事人的私益,所以在不涉及国家利益、社会公共利益等情况下,检察监督会充分尊重当事人意愿,监督程序的启动原则上以当事人申请为主。

  二是坚持事后监督。在民事执行活动中,人民检察院和人民法院按照分工履行各自的职能。在违法行为或违法情形发生后,检察监督才会介入。对于法院正常的执行活动,检察院不介入,也不会干扰执行活动的依法进行。

  三是引导当事人依法寻求救济和发挥法院内部纠错功能。当事人认为执行活动违法的,应当首先选择提出异议、复议等法律明确规定的救济途径,通过法院内部纠错机制解决问题,在法律规定的救济途径和内部纠错机制不能发挥有效作用时,检察监督会及时介入。

  检察建议一直都是检察机关对民事执行活动进行监督的主要方式。随着工作的不断深入,检察机关还会加强与人民法院的联系,通过定期通报、联合专项行动等方式加强对民事执行活动的监督。发现执行人员严重违法、涉嫌犯罪的,我们民事检察部门会将线索移送有关机关或部门。

  肖玮:

  因为时间关系,今天的提问环节就到这里。谢谢贾厅长,谢谢吴局长。各位记者朋友,民事执行作为保障当事人合法权益的强制措施,是实现当事人合法权益的最后一道法律保障。下一步,检察机关将与人民法院共同研究和分析在执行过程中出现的新情况和新问题,合力破解人民群众反映强烈的执行难、执行不规范问题,有效杜绝因违法执行或执行不当而引发新的矛盾纠纷,不断推动民事执行工作依法规范开展,让人民群众在每一起案件中感受到公平正义。

[责任编辑:董金玲]
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