时间: 2024-01-10 来源: 最高人民法院

2024年1月10日,最高人民法院举行人民法院依法保护农用地典型案例新闻发布会。最高人民法院环资庭庭长吴兆祥、最高人民法院民一庭副庭长杜军、最高人民法院行政庭副庭长郭修江出席发布会,发布人民法院依法保护农用地典型案例,并回答记者提问,发布会由最高人民法院新闻局副局长姬忠彪主持。

姬忠彪:

女士们、先生们,各位媒体朋友们,上午好!欢迎出席最高人民法院2024年首场新闻发布会。首先我向大家做个自我介绍,我是新闻局副局长姬忠彪,很高兴和大家见面。我也曾在新闻宣传战线工作多年,能够再次与各位记者朋友结识、共事让我感到十分荣幸。新年新气象,我将与新闻局的各位同志一起,为各位记者朋友采访报道做好服务,全面介绍、解读人民法院的司法政策和工作进展成效,通过在座的各位及时传递法治声音,讲好中国法治故事。

下面我们开始今天的发布。

农用地是我们赖以生存和发展的重要物质基础,是支撑高质量发展、实现中国式现代化的重要保障。人民法院高度重视农用地司法保护,以实际行动助力维护土地资源安全、粮食安全和生态环境安全。为充分发挥司法裁判的指引作用,进一步强化农用地司法保护力度,推动全社会提升共同保护农用地的法治意识,我们精心挑选了10件依法保护农用地典型案例进行发布。

今天的发布会,我们很高兴地邀请了最高人民法院环资庭庭长吴兆祥,民一庭副庭长杜军,行政庭副庭长郭修江出席今天的发布会。

首先有请吴兆祥庭长进行今天的发布。

吴兆祥:

各位记者朋友:大家上午好!粮食安全是“国之大者”,耕地是粮食生产的命根子。我们党始终高度重视耕地保护问题。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从保障农用地安全和可持续利用的战略全局出发,作出一系列重大决策部署。习近平总书记强调,要实行最严格的耕地保护制度,用“长牙齿”的措施保护好耕地。2023年中央农村工作会议召开之前,中央政治局常委会会议就做好“三农”工作提出明确要求,习近平总书记作出重要指示,要求“守住耕地这个命根子,坚决整治乱占、破坏耕地违法行为”。习近平总书记的一系列重要论述为依法打击非法占用农用地违法犯罪行为,切实加强农用地保护和利用提供了根本遵循。国家保护农用地的法律不断健全,近期修订了土地管理法,制定了黑土地保护法、粮食安全法等专门法律,进一步完善国家保护农用地的各项制度与措施,强化各级人民政府的耕地保护职责,全方位夯实粮食安全根基,牢牢守住18亿亩耕地红线,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

人民法院始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,坚持为大局服务、为人民司法,坚持最严格的耕地保护制度,依法审理了一批涉及非法占用农用地的刑事案件、民事案件、行政案件以及公益诉讼案件,切实维护耕地安全、粮食安全和生态环境安全。“一个好案例胜过一沓文件”。最高人民法院经过认真筛选,今天发布10件依法保护农用地的典型案例,就是要发挥典型案例的宣传教育和示范引领作用,增强保护农用地“人人有责,破坏担责”的法治意识,积极推动全社会共同守护好耕地这个粮食生产的命根子,维护好中华民族永续发展的根基。

这批典型案例主要呈现以下特点:

一是坚持能动司法理念,积极服务保障粮食安全“国之大者”。人民法院始终坚持能动司法理念,充分发挥主观能动性,找准服务保障粮食安全“国之大者”的切入点、结合点和着力点,更加积极主动融入耕地保护和利用各项工作。既注重通过个案审理“抓末端、治已病”,更注重积极延伸审判职能,主动参与耕地保护社会治理,全力做实“抓前端、治未病”,努力将社会主义法治优势转化为国家治理效能。如案例五四川省崇州市道明镇协和社区四个居民小组与李某洪土地经营权出租合同纠纷案,被告承租“天府粮仓”核心示范区200多亩耕地,却用于种植绿化苗木,还疏于管理成为抛荒地,经法院调解解除合同,及时全部完成复垦复耕,重新成为优质水田。案例四陕西省西安市鄠邑区渭丰街道某村民委员会与冯某汉土地租赁合同纠纷案,冯某汉租赁农用地后,长期闲置并疏于管理,被他人大量挖沙、倾倒垃圾严重毁坏租赁土地,人民法院没有就案办案,在依法判决提前解除合同同时,针对农用地疏于管理的问题,向有关主管部门发出司法建议,督促其采取措施加强农用地的日常管理,加强耕地保护和宣传力度,并及时复耕复种,预防非法占用农用地行为再次发生。

二是坚持绿色发展理念,统筹把握高质量发展和高水平保护辩证统一关系。习近平总书记深刻指出,“高水平保护是高质量发展的重要支撑,生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现”。人民法院坚持绿色发展理念,依法统筹把握高质量发展和高水平保护,在农用地案件裁判中,全面落实保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念,形成鲜明的司法引领示范作用。如案例一梁某东等人非法占用农用地案,三名村民小组组长为增加集体收入,违法将耕地发包给另一名被告人挖塘养鱼,破坏基本农田50余亩,毁坏全部农业设施,被依法判处刑罚,教训不可谓不惨重。本案对村民委员会、村民小组等基层组织及其负责人具有很强的教育和警示意义,土地发包要依法,破坏耕地要担责,希望村委会和村小组及其负责人,要增强法律意识,切实担起农用地保护的主体责任。如案例八江苏省镇江市金山地区人民检察院诉马某华一案,被告马某华未经批准在租赁的10多亩永久基本农田上建设猪舍、道路设施,造成耕地严重毁坏,人民法院在判决马某华承担耕地修复责任的同时,依法保障其养殖经营的合法用地需求,认定其占用设施农用地、园地、沟渠、田坎建设养殖设施、道路的行为并非破坏耕地,避免因一刀切的机械司法损害生猪养殖产业的健康发展,有力推进了高质量发展和高水平保护相辅相成、相得益彰。

三是坚持系统保护理念,助推构建耕地数量、质量、效益三位一体保护新格局。人民法院统筹协调行政处罚、刑事制裁和民事赔偿等多种法律责任形式,坚持对农用地进行“全环节、全要素、全链条”保护,依法惩治非法占用农用地犯罪的同时,积极引导被告人修复受损土地,避免简单地一判了之、一罚了之。既实现对犯罪的惩罚和预防,又实现对土地的保护和修复。如案例九山东省滨州市人民检察院诉杨某义、山东省某实业有限公司民事公益诉讼案,对拒不履行行政机关作出的恢复土地原状处罚的被告,检察机关提起的民事公益诉讼,人民法院依法判决被告承担修复责任,实现行政执法和民事审判、刑事审判的有机衔接,最终被告同时承担了刑事、民事、行政三种责任,为其非法占用农用地的行为全额“买单”。案例二程某科非法占用农用地案,被告人利用黑社会性质组织影响强买山林大搞违法建设,人民法院针对该案具有涉黑因素、人民群众反映强烈、综合治理难度较大等特点,在依法追究被告人非法占用农用地的刑事责任,数罪并罚判处其二十五年有期徒刑的同时,判令其承担恢复耕地、林地复垦条件等全部费用,宣示了“有黑必打”和“环境有价、损害担责”系统保护耕地的坚定决心。

四是坚持最严法治理念,不断强化农用地保护的司法力度。人民法院始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境,坚持生态红线不可触碰,对任何地方、任何时候、任何人的破坏农用地安全和粮食安全的行为,凡是依法应当追究刑事责任的,坚决依法惩治,让最严格的生态环境保护制度真正“长出牙齿”,全方位筑牢农用地保护的司法屏障。如案例三季某辉、李某非法占用农用地案,两被告人承包耕地后私自取土挖沙对外销售,毁坏基本农田50多亩,既严重破坏耕地资源影响粮食生产,又因洗砂活动危害生态安全,人民法院依法从重对二被告人判处刑罚,没收全部违法所得。案例六陈某杨诉重庆市綦江区扶欢镇人民政府行政赔偿案,镇政府超过征地范围强推村民耕地和作物,人民法院没有采纳镇政府案涉土地在非法占用前没有种植农作物不应赔偿的主张,依法保护了土地承包人因非法占用行为导致无法种植产生的可得利益。这两个案例,人民法院对非法占用农用地、破坏基本农田犯罪行为,以最严责任保护耕地和土地承包人合法利益,充分体现了以最严密法治保护耕地和保障粮食安全的司法态度和政策导向。

五是坚持协同共治理念,持续汇聚农用地保护合力推动源头治理。人民法院强化与检察机关、公安机关、行政主管机关衔接配合,积极依法支持监督行政执法,在统一执法司法尺度、案件线索移送、土地修复执行、损害责任履行等方面协同发力,努力实现涉农用地矛盾纠纷实质性化解、农用地保护源头治理多赢共赢。如案例七江苏省盐城市自然资源和规划局与盐城市某建材有限公司国土资源非诉执行案,盐城市自然资源和规划局对非法占用农用地搞建设的某公司作出退还土地的行政处罚,但某公司拒不履行,并以行政处罚超过了期限为由抗辩,人民法院认为不管何时进行了非法建设,只要非法占用土地的事实还在持续,就没有超过处罚期限,依法必须予以执行,案涉土地被及时收回复垦。案例十洛阳铁路运输检察院诉河南省栾川县自然资源局未全面履行职责行政公益诉讼案,某合作社违法占用基本农田建设养鸡场,检察机关向自然资源局发送检察建议,自然资源局作出行政处罚并向公安机关移送犯罪线索,但某合作社未全面履行行政处罚中的复垦义务,自然资源局未申请人民法院强制执行,检察机关又提起行政公益诉讼,人民法院判决确认自然资源局未全面履行职责违法,依法监督行政机关依法履行保护农用地职责。这两个案件,充分展现了人民法院支持行政机关依法执法、支持检察机关法律监督,形成多元联动、各尽其责、协同共治、依法惩治非法占用农用地违法犯罪行为的的强大合力。

各位记者朋友!正如习近平总书记指出的,“新时代新征程上,耕地保护任务没有减轻,而是更加艰巨。”农用地保护任重道远,需要全社会共同参与、坚持不懈、久久为功。下一步,人民法院将继续深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,坚持能动司法、绿色发展、系统保护、最严法治、协同共治理念,依法审理好各类涉农用地案件,充分发挥司法的规则引领与价值导向功能,引导全社会不断提升农用地保护法治意识,为保护土地资源安全、粮食安全和生态环境安全提供更加有力的司法服务和保障。谢谢大家!

姬忠彪:

感谢吴兆祥庭长的发布。下面,欢迎各位记者提问,提问前请通报一下所在的新闻机构。

新华社记者:

农村土地对农业农村发展和农民增收具有重要作用。请介绍一下人民法院在民事审判中如何保护和实现农用地价值?

杜军:

农用地既是农业生产的重要基石,又是经济发展的重要要素和资源。人民法院完整、准确、全面贯彻新发展理念,着力服务保障乡村全面振兴,充分保障农民和农业经营主体在农用地上依法享有的财产权益。在涉及土地承包经营权转让、土地经营权流转等纠纷中依法确认、支持和保护当事人享有的合法利益,促进土地资源合理有效配置,土地利益充分释放。

实践中,对于农用地权利因各种方式转让、流转后导致的土地荒芜、地力减损甚至土地被污损破坏等情形,人民法院坚决予以制止和否定。本次发布的两个涉农用地民事保护案例(案例四、案例五)就充分体现了民事审判依法保护农用地不因流转而被“非农化”、不受非法侵害的基本立场。这两个案例体现出的民事司法理念,对于规范引导土地经营权人合法流转、合理使用农用地具有良好的示范意义。具体体现在以下两个方面:

一方面,对擅自变更农用地用途或闲置撂荒农用地的合同,人民法院依法判令解除,使农用地及时恢复农业用途,便于合理开发利用。依法成立的土地承包合同、土地经营权流转合同对合同当事人具有法律约束力,各方均应依约履行。承租人擅自变更土地用途,将约定用于农业种植的租赁土地用于非农业经营建设,或者闲置农用地导致土地撂荒,既违反合同约定,也违反法律规定。人民法院依法判令解除,解除后相应地停止履行、恢复原状,对于贯彻落实农用地保护政策,引导基层群众、社会组织和有关方面增强保护农用地的积极性、主动性,筑牢农用地保护屏障,维护粮食安全具有重要意义。

另一方面,坚持能动司法,积极延伸审判职能,促推做实做细农用地保护。在涉及农用地使用纠纷案件审理中,人民法院切实避免机械司法,避免“走程序”一判了事,而是根据案件具体情况和特点,采取恰当方式促推做实做细农用地保护。比如,案例四中,针对土地被破坏的原因以及及时恢复的必要性,人民法院及时向有关责任单位发出司法建议,促使采取加强宣传、定期巡查、联合执法等有效管用的措施加强土地看护、监管,及时认真开展复耕复种。案例五中,针对土地已被撂荒且承租人无力继续经营的情况,人民法院充分运用调解方式,引导当事人就尽快归还土地、处理地上附着物、采取可行方式抵偿租金、土地复垦复耕等达成一致,最快速度推进农用地保护和利用,最大程度减少各方损失,实现了政治效果、法律效果和社会效果有机统一。总之,人民法院坚持能动司法,通过一案促推治理一片,有利于做实做细农用地保护。

光明日报记者:

我们注意到,这次发布的典型案例中,有两件涉及行政诉讼。请问,司法实践中违法行政行为破坏农用地的主要类型是什么?人民法院如何有针对性地监督行政机关,切实保护农用地?

郭修江:

感谢这位记者朋友的提问。通过对相关行政诉讼案件的分析,我们发现,违法行政行为导致农用地被破坏的情形主要有以下几种:一是违反法定程序。有的行政机关未经农用地转用和集体土地征收法定审批程序,未批先征,未批先用,或者化整为零、拆分违规审批占用农用地;二是不履行法定职责。有的行政机关未能依法及时发现、查处破坏农用地的违法行为,对破坏农用地违法行为的打击力度不够;三是监督责任不到位。有的行政机关对于违法行为人作出处理后,未认真监督相关义务主体履行复耕复种、赔偿违法占地损失、落实耕地占补平衡政策等后续义务,没有实现农用地保护的实质效果;四是保护农民合理用地需求认识不到位。有的行政机关在行政执法过程中机械适用法律,未对农民合理用地需求与破坏农用地违法行为作出区分,违法强制拆除设施农业相关建筑物、构筑物等,损害农民的合法权益,破坏农用地的合理、有效使用。

针对上述问题,各级人民法院行政审判部门认真学习贯彻习近平总书记重要指示批示精神,切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来,坚决落实最严格的耕地保护制度,做好以下工作:

一是通过严格依法审理相关案件“治已病”。近年来,各级人民法院行政审判部门始终把农用地保护类案件作为重点案件,强化对土地征收、违法占地等案件的审查力度,严把土地用途及用地程序关,加强对农用地保护违法行政行为的监督力度,以“零容忍”态度严厉打击破坏农用地的违法违规行为,切实维护农民合法权益,实质化解相关行政争议。同时,人民法院加大非诉强制执行力度,对需要强制拆除的农用地上的违法建筑、设施等,推动落实“法院裁定准予执行、政府组织实施”的“裁执分离”强制执行机制。

二是通过坚持能动司法理念“治未病”。近年来,各级人民法院行政审判部门积极延伸行政审判职能作用,主动参与社会治理,通过参与论证、提供法律咨询意见等方式,帮助行政机关在事关农用地使用的重大改革措施出台、重大政策制定或调整、重大工程项目建设等事项中,建立决策风险合规评估机制;同时,定期对相关案件进行排查梳理、分析研判,充分运用司法建议、行政审判白皮书等形式,对农用地行政执法中的普遍性、倾向性、趋势性问题提出预警及治理建议,有效防止各类纠纷矛盾的发生。

三是通过完善相关规则“管长远”。对破坏农用地违法行为的治理,必须要完善法治,健全监管体制,建立长效治理机制,更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。为此,最高人民法院制定出台了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等一系列相关司法解释、批复答复。比如,我们此次发布的案例六、案例七,就是上述审判规则的具体运用。下一步,人民法院还将针对乱占耕地建房等方面的法律适用问题,进一步制定和出台相关政策。

中央广播电视总台记者:

我们注意到,这次发布的典型案例中,有村集体为牟利放任非法占用农用地犯罪的情况。请问,最高人民法院发布相关典型案例是要释放什么样的信号?

吴兆祥:

感谢这位记者朋友的提问。实践中,部分村民委员会、村民小组等基层组织为牟利实施了放任非法占用农用地犯罪的行为。在发展农村经济中,发包土地、收取土地承包金是提高村集体收入,发展农村经济最常见的方式之一。特别是随着经济社会迅速发展,一些地方的农村加大招商引资力度,引进社会资本,以土地流转、租赁等方式开展多种经营。但由于法律意识不强,一些村民委员会、村民小组等基层组织为收取高额流转费,不按照土地管理法规的规定进行土地发包,随意变更土地用途、毁坏农用地等现象时有发生,导致在承包土地过程中非法占用农用地的问题比较突出。涉案土地大多以苗木移栽、农业养殖等“合法”名义签订土地流转协议,但实际多用于非法采石、采矿、采土、办企业、建厂房等非农用途。有的村民委员会、村民小组等基层组织为谋取利益,甚至主动实施破坏农用地犯罪行为。

我国土地管理法第11条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民委员会、村民小组以及农村合作社等基层组织是土地经营管理主体,也是守护农用地的第一责任主体,是第一道防线,这道防线一旦失守,将给农用地保护带来严重影响。应当认识到,即使是为了集体利益,村民委员会、村民小组等基层组织也无权擅自改变土地性质和用途。

人民法院通过妥善审理相关案件,进一步压实了村民委员会、村民小组、村民等农用地所有权人、使用权人的管理和保护责任,努力从源头减少非法占用农用地违法犯罪行为。比如案例一、案例四,就是典型的村民委员会和村民小组没有尽到管理责任,甚至违法使用土地的典型案例。这类案件,反映出村民委员会、村民小组等基层组织在保护和管理农用地方面存在履职失位的问题,也暴露出部分地区基层组织农用地保护意识不强,生态文明意识有所欠缺的问题。我们希望通过发布这类典型案例,给基层农用地管理单位和责任人员敲响警钟,引导其依法履行合理利用土地资源、保护和改善生态环境的管理职责,进一步牢固树立守好耕地保护红线和筑牢粮食安全底线的理念。

姬忠彪:

感谢吴兆祥庭长、杜军副庭长、郭修江副庭长的发布和解答,感谢各位记者的出席。今天的发布会到此结束,谢谢大家!

【纠错】 责任编辑:胡宵雯