导读：全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化。法治国家建设的难点，不在于公报或决定如何“说”，而更在于执政者如何“做”。《决定》的“亮点”在于其以务实的态度，为执政者的守法和公权力的运行提供了“行”的准据。公报或《决定》为我们提出了推进依法治国的总体目标，也明确了建立法治国家、法治政府、法治社会的具体路径。

　　文/马建红(山东大学法学院副教授)

　　公报和《决定》中的用语实在是再寻常不过了。比如，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化。再比如，推进依法治国的重大任务即是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导等等。这些老百姓几近耳熟能详的说辞，的确就是我们所谓的法治国家的表征。如果怀着猎奇的心理，希望对法治国家能有“惊艳”的表达，那是一定会失望的。

　　既然法治国家是如此的“平常”，何以执政党还要兴师动众地召开全会，并如此郑重地公布有关“重大问题的决定”呢？根本原因就在于法治国家建设的难点，不在于公报或决定如何“说”，而更在于执政者如何“做”。古希腊著名思想家亚里士多德有言，“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”法治就是普遍的守法与良法之治。“普遍的守法”既指普通民众的守法，更包含执政者的守法。在我国漫长的历史长河中，虽然有过管子“君臣上下贵贱皆从法”这样豪迈的声音，有过商鞅“刑无等级”掷地有声的倡言，更有“王子犯法与庶民同罪”的民间期许，不过，“皆从法”的方式在于“生法者君也，守法者臣也，法于法者民也”，“与庶民同罪”的也只有“王子”而没有“王”。在法律所规制和约束的对象中，排除了最高统治者“君”、“王”、“皇帝”，法律只是“治民”的工具，官吏则因为有“八议”、“上请”、“官当”等制度化的特权而可免受法律的制裁，至于掌握最高权力的人则完全游离于法律之外。从这样的法律文化中一路走到今天，执政者守法意识的匮乏也就顺理成章了。所以，让执政者意识到法治国家的建设在于其守法已非易事，而让执政者真正做到依法行政则难上加难。笔者以为，《决定》的“亮点”在于其以务实的态度，为执政者的守法和公权力的运行提供了“行”的准据。

　　我们不妨以《决定》中“法治政府”的建设为例来说明。

　　推行政府权力清单制度

　　法治的真义在于执政者的守法，其一举一动要以法律为准则。具体来说，就是政府必须在法律明确规定的权力范围内活动，不得滥用权力侵犯个人的自由和权利。如果说个人是“法不禁止即自由”，即“权利推定”的话，那么政府公权力的行使则必须有法律的明确授予，即“权力法定”，与之相应的结果就是“越权无效”。大而言之，宪法就是一份权力的“大”清单，它不但规定人民享有的各项基本权利，更重要的是还规定了政府各机关的权限，并“要求全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。在这些施宪主体中，自然也包括执政的中国共产党，这一点，明确地写在《决定》中，即“要求党依据宪法法律治国理政”。法治要求没有任何人或任何团体处于超法律的地位，法治政府要求公权力的行使不得逾越宪法为其设定的法定权限，此次《决定》中对依宪治国、依宪执政的强调，为这份儿“大清单”的兑现提供了可能。

　　如果说“宪法”只是概略地提供了一份政府权力清单的话，当下法治政府建设中的当务之急，则是制定周详而审慎的权力运行细则，为各级政府机关的常规管理过程提供权力清单，事实上，这也是《决定》“推行政府权力清单制度”之所指。政府职能的繁杂和多元、行政机关管理的能动特征，再辅之以经济利益的驱使，都极易造成政府权力的自我膨胀或扩张，当行政机关在法外行使权力时，增加公民、法人和其他组织的义务和负担、侵损其合法权益的事情就会发生，由此也会造成权力的腐败和政府公信力的丧失。

　　纵观近年来贪腐的恣意横行，和权力的无节制行使有关。在市场经济发展的今天，只有政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，才不至于出现“西瓜办”、“馒头办”、“屠宰办”等这样一些莫名其妙又贻笑大方的协调机构，真正减轻纳税人的负担。当然，权力清单的推行是部门利益的自我克减，是关住权力行使的制度“笼子”，在设置时既要让行政机关做好该做的管理和服务工作，又要避免其消极地不作为，达到授权和控权的有效平衡。

　　建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制

　　近年来，由于地方政府对GDP的盲目追求和各级官员对政绩的迷恋，在未经充分论证的情况下，各种“高大上”的形象工程纷纷上马，比如有些建筑在花数亿元建成后不久即行拆除，原因仅仅是不喜欢前任的“审美”或“风格”，有的“旧城改造”，实际上造成了对城市文化的毁灭性破坏，而某些所谓的“招商引资”项目则污染了环境，直接影响到民众的生活，老百姓将此形象地称之为“拍脑袋”工程。以往在领导人的工作制度中，虽也有公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等科学决策的要求，但在一言堂盛行的官场，这些要求只不过是摆设。即便这些决策严重失误且造成了重大损失或恶劣影响，“拍脑袋者”也可以平安着陆，或调任他乡继续为官，或退休赋闲以安享晚年，对其决策的失误则可以不负任何责任。《决定》在重申依法科学决策的同时，提出建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关法律责任人员的法律责任，对于决策者来说这无疑是一道有效的紧箍咒。

　　健全行政执法和刑事司法衔接机制

　　在过去的十几年间，甲醇制酒事件、福尔马林浸泡海产品问题、阜阳奶粉问题、苏丹红事件、三聚氰胺事件、地沟油问题、食用明胶问题、毒胶囊问题等等，层出不穷。以至时下老百姓经常问“我们还能吃什么？”这些问题的产生，或者因执法部门多头管理反致职责不明而互相推诿，或者由于管理者以罚代法，使制假售假者违法成本低，无以产生足够的震慑作用，有的甚至由于管理者接受贿赂后与制假售假者串通一气，共同坑害消费者。《决定》提出的推行综合执法、健全行政执法和刑事司法衔接机制，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接，必将有效地改善和优化我们的生活环境，还民众以健康和安全。

　　此外，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准；加强对政府内部权力制约方面的纠错问责机制的完善；政务公开方面的行政执法公示制度等等，这些具有可行性和操作性的设计，都是在对建设法治政府这一总原则的落实。

　　公报或《决定》为我们提出了推进依法治国的总体目标，也明确了建立法治国家、法治政府、法治社会的具体路径，我们既不必为未达到自己的预期而失望，也不必以“时间开始了”的心态为之雀跃，法治也许难有期成的一天，因为我们可能永远在接近法治的路上。不过，只要每个人都参与去“做”，我们就会发现法治状况在这个时代的改善。因为法治国家、法治政府、法治社会的实现，都重在力行而不在多言！