时 间: 2011-03-28 10:00
地 点: 国土资源部信息中心职工会议室
内 容: 2011年3月28日(星期一)上午10:00 国土资源部召开《土地复垦条例》新闻发布会。
2011年3月28日上午10：00，国土资源部召开《土地复垦条例》新闻发布会。图为新闻发布会主席台。(曹继东摄 陈卉编)
[国土资源部办公厅副巡视员夏俊] 新闻界的各位同志、朋友：
上午好！非常欢迎大家参加《土地复垦条例》新闻发布会。
《土地复垦条例》已经国务院第592号令对外公布。《条例》的颁布实施，对于进一步规范土地复垦活动，提高土地的利用效益；对于贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，必将发挥重要的积极作用。
今天上午，国务院法制办和国土资源部联合在这里召开《土地复垦条例》新闻发布会。国务院法制办农林司王宛生副司长；国土资源部法规司王守智司长；国土资源部耕地司严之尧司长；国土资源部土地整理中心吴海洋主任，将介绍《条例》起草出台的背景、经过；《条例》的重要内容；主要制度安排以及对土地复垦工作带来的影响等内容，然后回答记者提问。(2011-03-28 10:05)
[国务院法制办农林司副司长王宛生] 女士们、先生们
上午好!
2011年3月5日，温家宝总理签署第592号国务院令，公布了《土地复垦条例》，该条例自公布之日起施行。今天，国务院法制办、国土资源部联合举办新闻发布会，向新闻界的朋友们介绍这个条例，我感到非常高兴。为了便于大家全面、深入地了解条例的基本精神，下面，我就制定条例的重要意义、条例的主要内容以及如何贯彻实施条例等问题，谈三点体会。 (2011-03-28 10:05)
[国务院法制办农林司副司长王宛生] 一、充分认识条例的重要意义。
(一)制定《土地复垦条例》，是落实“十分珍惜、合理利用土地各切实保护耕地”基本国策 的重大举措。随着我国经济的快速发展，生产建设活动的强度、广度越来越大，毁损的土地也越来越多。虽然1988年《土地复垦条例》明确了土地复垦义务人的复垦责任，但由于该条例中的有关规定比较原则，缺乏强有力的制约手段，仍有大量的毁损土地没有得到及时复垦，变成了历史包袱。条例的制定，将有利地推动土地复垦工作的深入开展，落实土地利用和耕地保护的基本国策。
(二)制定《土地复垦条例》，是缓解经济增长与耕地保护矛盾的重要辅助手段。我国目前仍处于经济高速增长阶段，生产建设活动不可避免地要占用大量耕地，经济增长与耕地保护之间的矛盾依然突出。在耕地后备资源日益枯竭、生产建设活动不断扩展的背景下，通过制定《土地复垦条例》，加强土地复垦工作，促进毁损土地的恢复利用，可以缓解经济增长与耕地保护之间的矛盾，为保障经济高速增长和18亿亩耕地红线做出重要贡献。
(三)制定《土地复垦条例》，是土地复垦工作进一步规范化、法制化的重要标志。条例集中围绕当前土地复垦工作中存在的土地复垦义务人不认真履行复垦义务，历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地复垦责任不明等问题，健全了土地复垦的各项法律制度，完善了对土地复垦全过程的监管措施，将有利地推动 土地复垦工作的规范化、法制化。 (2011-03-28 10:09)
[国务院法制办农林司副司长王宛生] 二、准确把握条例的主要内容。
条例共7章44条，主要规定了以下五个方面的内容。
一是明确土地复垦的责任主体。条例规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁毁损，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦，并列举了生产建设活动的具体情形。同时明确历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。
二是加强生产建设活动毁损土地复垦的监督管理。为了使生产建设活动毁损的土地能够及时得到复垦，条例建立了土地复垦方案编制与审查制度，明确了土地复垦费用应当列入生产成本或者建设项目总投资，完善了土地复垦验收的程序和要求，并规定土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，在申请新的建设用地、采矿许可证 或者申请采矿许可证延续、变更、注销时，有关人民政府或者有关国土资源主管部门不得批准。
三是规范历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地的复垦。为了做好历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地的复垦条例建立了调查评价和复垦专项规划制度，明确政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦！同时，规定对这部分土地的复垦按照目的实施管理，并明确了项目管理各个环节的要求。
四是建立土地复垦激励机制。为了鼓励土地复垦义务人积极主动复垦，条例针对不同的主体规定了相应的激励措施。如：土地复垦义务人毁损的农用地得到及时复垦的可退还耕地占用税。
五是严格法律责任。为了确保土地复垦监督管理措施的有效实施，条例针对监管部门及其工作人员在复垦工作中可能出现的各种徇私舞弊、滥用权职、玩忽职守的行为，规定了依法处分、追究刑事责任等相应的法律责任。针对土地复垦义务人在复垦活动中可能出现的各种违法行为，规定了责令限期改正、责令停止违法行为、限期治理、罚款、吊销采矿许可证等相应的法律责任。 (2011-03-28 10:25)
[国务院法制办农林司副司长王宛生] 三、认真做好条例的贯彻实施。
法律的生命在于执行，为了更好地贯彻实施条例，建议切实做好以下工作：
首先，认真做好条例的学习、宣传工作。条例的出台，标志着我国土地复垦制度化、规范化、法制化建设迈上了新的台阶。各级人民政府、国土部门以及其他相关部门要深刻认识制定条例的重要意义，认真学习和宣传。
其次，抓紧制定各完善相关配套制度，为条例的有效实施奠定更坚实的基础。为了确保条例的全面贯彻实施，将条例中确定的各项制度落实到实处，根据条例的规定，下一步还需要抓紧制定和完善一系列配套规定，如土地复垦标准、土地复垦方案编制规程、土地复垦验收管理要求、土地复垦费征收使用管理办法、土地复垦监测与信息管理系统建设等。
第三，加强沟通合作，严格把关，确保条例的贯彻实施。土地复垦涉及多个部门的工作职责。有关部门要加强沟通、合作，加强对地方工作的指导和协调。有关人民政府、国土资源主管部门要切实负起责任，严把土地复垦方案审查关、土地复垦实施监督关、土地复垦验收关、土地复垦违法行为追究关，将条例规定的各项制度措施落实到实处。
总之，条例的出台，是对我国20多年来土地复垦工作成绩的经验的集中总结，为下一步的复垦工作无疑将奠定坚实的法制基础。我相信，在条例强有力的制度支持下，在国土资源部和各有关部门的共同努力下，我国的土地复垦工作一定能书写出新的历史篇章，为我国经济增长、耕地保护事业做出更大的、更突出的贡献。
谢谢大家！ (2011-03-28 10:29)
[国土资源部办公厅副巡视员夏俊] 谢谢王宛生副司长。
下面，请国土资源部法规司王守智司长介绍《条例》的起草经过、背景和主要的制度安排。 (2011-03-28 10:30)
[国土资源部法规司司长王守智] 各位新闻媒体界的朋友们：
大家好。依照发布会的安排，我主要介绍《土地复垦条例》的出台背景、起草经过和主要制度创新。
一、《条例》的出台背景和经过
我国土地复垦立法起步较早，在1988年，国务院就颁布了《土地复垦规定》，明确了土地复垦的概念以及“谁破坏、谁复垦”的基本原则。1998年《土地管理法》进一步补充了规定，讲原则确定下来。二十多年来，土地复垦工作逐渐得到政府及社会的重视，法律法规不断健全，配套政策逐步完善，基础工作得到加强，复垦率逐步提高，由1987年的1%提高到目前的25%左右，为改善生态环境，促进土地资源可持续利用作出了积极贡献。
但是《土地复垦规定》制定时，我国还处于计划经济主导的发展阶段，生产建设活动的主体以国有企业为主，在土地复垦的资金保障、政府监管措施、企业的监管制约等制度设计方面强制性手段不够完善。随着生产建设活动强度不断增大，土地复垦实践中出现了一些新情况、新问题，需要在法律进一步完善，因此，全面修订《土地复垦规定》迫在眉睫。
我部于2003年启动修改起草工作，2008年将《土地复垦条例》送审稿报国务院。在起草过程中，国务院法制办和我部始终坚持开门立法的原则。多次召开征求意见会，邀请地方政府、相关部门、专家以及大型矿山企业参加，查找制度缺陷、发掘实践经验、明晰现实需要。数次书面征求意见，听取了国务院相关部门、地方人民政府、地方国土资源主管部门以及相关科研机构的意见建议。就立法的重点难点问题实地调研。通过调研发现了地方许多值得推崇的经验和做法。如山西阳泉华通集团从2008年开始，将零星废弃地统一复垦成连片的大块平整土地，建设现代高效农业示范园区。目前，复垦土地已达3000多亩，建日光蔬菜温室200多个，已有200多万斤新鲜无公害蔬菜供应阳泉市。该集团还通过“公司＋农户”的模式，农户承包的亩均土地收益达每年2-3万元，企业每年可以从每个大棚获取租赁收益3000-5000元。这一事例就为我们考虑在条例中如何设定激励措施，吸引社会资金投入土地复垦，确立“谁投资、谁受益”的模式，打开了思路。 (2011-03-28 10:31)
[国土资源部法规司司长王守智] 二、《条例》完善了土地复垦制度
《条例》在全面总结《土地复垦规定》实施成效的基础上，全面提升了多年来土地复垦方面有益的探索与实践，针对实践中的新情况、新问题，做了多方面的改革和创新，为完善土地复垦制度提供了重要法律保障，主要有以下几点：
一是针对多年来大量历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的责任主体缺失的问题，《条例》明确了土地复垦责任主体。
在现有1亿多亩未复垦损毁土地中，很大一部分属于没有复垦义务人的历史遗留和自然灾害损毁土地，由于立法上缺乏对这两类土地复垦的责任主体、资金渠道、管理方式方面的规定，致使大量土地得不到及时复垦，造成土地浪费。为此《条例》解决了责任主体不明确的问题，规定对这部分损毁土地，由县级以上人民政府负责组织复垦，承担历史责任。此外，生产建设损毁的土地依然按照“谁损毁、谁复垦”的原则确定土地复垦义务人。自此，根据《条例》规定，我国所有损毁土地的复垦责任都已“各归其主”，有了明确的责任人，配合严格的监督制约措施，必将有利于增加耕地面积，缓解人地矛盾。
二是针对每年新损毁的土地不断增加，企业普遍缺乏土地复垦责任意识的情况，《条例》完善了监督制约机制，设计多个有效抓手督促复垦义务履行到位。
如企业要进行生产建设，在申请建设用地和采矿权时，必须编制土地复垦方案确定土地复垦工程的相关安排，不编制方案的不能获得建设用地许可或采矿权批准。
另外，我们从调研中发现，大量损毁土地没有得到复垦的最重要原因是复垦费用没有落实，以致最后复垦义务人逃避责任，把包袱甩给了国家。为杜绝这种情况，《条例》要求土地复垦义务人必须将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资，并要在编制方案时把资金安排作为重点内容。同时，还要督促复垦义务人及时报告当年土地复垦费用使用情况。此外，如果复垦义务人不复垦或者验收不合格的，还必须缴纳土地复垦费，由国土资源主管部门代为组织复垦。
三是针对实践中存在的复垦投资规模与复垦资金需求不匹配，复垦投资渠道“有渠无水”的情况，《条例》顺应市场经济规律，摸索出一套激励措施。
土地复垦需要巨大的资金投入，特别是对于历史遗留和自然灾害损毁土地，由于历史欠账，更需要加大投入。近年来国家投入虽然逐步加大，但与1亿亩的损毁土地治理资金需要相比，还远远不够。为此，《条例》推广山西阳泉等地的做法，建立了以政府资金为引导的“谁投资、谁受益”的多元化融资渠道，鼓励社会力量参与投入土地复垦特别是历史遗留和自然灾害损毁土地的复垦。如果复垦的土地属于无使用权人的国有土地，可以经批准确定给投资单位长期从事种植业、林业、畜牧业或渔业生产。如果是属于有使用权人的国有土地，可以通过签订协议的方式，明确复垦后土地投资人所得到的收益。通过这种规定，给予投资者明确的收益预期，大大提高了社会投资土地复垦的积极性。
另外，《条例》还通过经济补贴、指标奖励等多种手段调动社会投资的积极性。
四是针对实际存在的企业违法成本低，往往不依法履行、不完全履行土地复垦义务的情况，《条例》进一步强化了法律责任，加大了对不履行责任的处罚力度。
《条例》加大了企业违法成本，对其不依法履行土地复垦义务的，申请新的建设用地、采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更和注销的，有关政府和国土资源主管部门不得批准。这是一个重要抓手，对需要持续进行生产建设活动的企业来说，约束力将非常有效。如果这次不复垦，下次就不能取得建设用地使用权或者采矿权。
《条例》严格了法律责任，对土地复垦义务人不补充编制土地复垦方案、不按规定缴纳土地复垦费、未按规定进行表土剥离、违反复垦资金监管要求、拒绝或者阻碍监管人员执法等行为，都加大了惩处力度，规定了限期改正、限期治理、罚款、吊销许可证等严格的法律责任。
《条例》突出了土地复垦的环保要求，明确了复垦土地质量保证责任，要重点关注复垦过程中是否存在将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作填充材料以及受过污染的土地复垦后，达不到标准的，不得种植食用农作物。否则将承担严厉的法律责任。近年来，我国在重金属污染土地的治理上取得了许多成效，建立了一系列修复治理技术，现已在广西、云南等地推广应用，取得了较好效果。
《条例》还首次明确了监管责任，规定负有监管职责的部门及其工作人员不履行监管职责的，也要承担法律责任。
我的发言完了。谢谢大家。(2011-03-28 10:33)
[国土资源部办公厅副巡视员夏俊] 谢谢王守智司长
下面，请国土资源部耕地司严之尧司长，介绍《条例》出台对土地复垦工作带来的积极影响以及贯彻《条例》的主要措施。 (2011-03-28 10:37)
[国土资源部耕地司司长严之尧] 新闻界的朋友们，大家好！
《土地复垦条例》的颁布实施，是土地复垦法制建设的里程碑，为开创土地复垦工作新局面提供了很好的机遇，对耕地保护意义重大、影响深远。刚才两位司长已经分别对条例重大意义、主要内容、起草过程进行了阐述，现在，我就如何贯彻好《条例》、推进土地复垦我讲三点意见。
第一点，土地复垦的目标和任务
长期以来，在我国工业化、城镇化进程中，土地、矿产资源支持了各项生产建设，但也损毁了大量土地。由于重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等因素，生产建设中损毁的土地得不到及时的复垦利用。据测算，目前因各类原因损毁土地有1亿多亩，每年还以几百万亩的速度增加。这些被损毁的土地，60%是耕地或其它农用地，有些还是基本农田。土地复垦面临的形势可谓“旧账未还、新账又欠”，对耕地保护、生态环境、农民的生产生活发展，进而对经济社会的可持续发展造成一定影响。
在相当长的一个时期，随着我国工业化、城镇化的快速推进，各类非农建设用地刚性需求，仍需占用大量耕地，耕地保护的压力依然很大。如能按照因地制宜的原则及时复垦这些损毁的土地，大约可增加6000多万亩耕地、3000多万亩其他农用地。既可为保障18亿亩耕地红线做出重要贡献，也可为我国经济社会高速发展提供用地空间。因此，努力实现“不欠新账、还清旧账”是土地复垦的总体目标和要求。(2011-03-28 10:38)
[国土资源部耕地司司长严之尧] 第二点，扎实推进土地复垦工作
立法是基础，落实是关键。在做好当前《条例》宣传贯彻的同时，下一步重点推进三项工作：
第一项工作是完善机制，加强土地复垦制度建设。
为增强《条例》的指导性和可操作性，进一步加强和规范土地复垦工作，我们正在进行《条例》配套政策研究和制度建设，完善土地复垦监督机制、约束机制和激励机制。今年，要制定出台《〈土地复垦条例〉实施管理办法》。同时，要进一步建立健全土地复垦方案编报审查制度、土地复垦资金保障制度、土地复垦监督管理制度、土地复垦监测制度、土地复垦报告与公告制度等，研究建立以政府资金为引导的“谁投资、谁受益”的土地复垦多元化投融资渠道。
第二项工作是严格把关，对土地复垦实行全程监管。
加强生产建设项目土地复垦全程监管，一是严格落实土地复垦方案编制与审查制度。要求复垦义务人在办理建设用地申请或采矿权申请手续时编报土地复垦方案；要重点督促已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，并继续从事生产建设活动的土地复垦义务人补充编制方案。并按照《条例》规定在办理建设用地申请和采矿权许可证申请手续等相关环节严格审查把关。二是建立复垦资金使用监管制度，督促义务人落实土地复垦费用，并对资金使用情况进行监管。三是加强土地复垦方案实施监管。督促土地复垦义务人按照土地复垦方案确定的目标任务，开展复垦工作，并切实把好复垦竣工验收关。四是加大土地复垦执法力度。对不履行复垦义务的，按《条例》规定严格处罚，该吊销采矿许可证的，就吊销许可证。
第三项工作是夯实基础，推进技术标准体系和信息化建设。
一是建立健全土地复垦技术标准体系。近期将出台土地复垦方案编制规程，加快研究制定土地复垦工程质量标准、土地复垦验收标准、损毁土地调查与复垦潜力评价标准等；二是完善土地复垦监测技术手段，研究建立土地复垦监管与预警系统，在土地调查“一张图”和国土资源综合监管平台上实现土地复垦动态监测。 (2011-03-28 10:48)
[国土资源部耕地司司长严之尧] 第三点，切实把土地复垦摆到最重要位置
贯彻落实《土地复垦条例》，搞好土地复垦工作是科学发展观的要求，是坚持最严格耕地保护制度，落实最严格的节约集约用地制度，实施经济社会可持续发展的重要举措。
为加强土地复垦管理，《条例》明确了国土资源管理部门土地复垦监管工作的职责和法律责任，各级国土资源管理部门将加强组织领导，明确专门机构，指定专人负责，把土地复垦工作抓实抓好。同时加强与各相关部门的协调配合，齐抓共管，共同推进土地复垦工作。
关于《土地复垦条例》有关情况的介绍就到这里，也欢迎在座的各位提问，谢谢！ (2011-03-28 10:51)
[国土资源部办公厅副巡视员夏俊] 谢谢严之尧司长。
今天上午，我们围绕《土地复垦条例》召开了一个很好的新闻发布会，不仅向各位新闻媒体朋友介绍了《条例》的有关情况，同时也是一次很好的宣传活动，请各位记者把今天的会议精神宣传报道好。再次感谢各位。
新闻发布会到此结束。散会！(2011-03-28 10:52)
