2月24日上海市政府新闻发布会：《上海市依法行政状况报告(2004-2009)》
在今天(2月24日)举行的市政府新闻发布会上，市政府法制办主任刘华介绍了《上海市依法行政状况报告(2004-2009)》的编撰情况和主要内容。
一、编撰情况
《上海市依法行政状况报告(2004-2009)》是上海市人民政府发布的反映2004年至2009年期间上海各级政府及其行政机关依法行政工作情况的专门报告。一般来说由政府或者其他组织正式发布的有关重大事务的报告书，称白皮书。《上海市依法行政状况报告》是上海市第一次以白皮书形式发布的反映法治政府建设情况的重要文件。在省级政府中，以白皮书形式系统反映依法行政的成就与不足，也是一个创新举措。
早在2003年2月，当时新一届市政府组建时，就提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标，2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称〈纲要〉)，明确提出了十年建设法治政府的目标和任务。市委高度重视法治政府建设工作，提出了“要使上海成为法治环境最好的地区之一，为人民群众创造一个良好的生活环境，为企业创造一个良好的发展环境”的要求。在市委领导下，上海各级政府不断推进依法行政工作，法治政府建设取得重要进展。2009年，是《纲要》要求的十年建设法治政府的重要时间节点，所以，全面梳理2004年至2009年间五年来上海市依法行政工作状况，总结成功经验，分析存在问题，以白皮书形式正式发布，公之于众，是十分必要的。此举有两方面的重要意义。一是总结依法行政工作成就，展示上海法治环境。白皮书具有宣示功能，作为政府发布的官方文件，它对依法行政总体情况的介绍，有权威性和公信力，有助于人民群众更了解政府，国内外更了解上海。二是明确今后依法行政工作重点，持续推进法治政府建设。白皮书具有导向功能，白皮书对依法行政工作得失成败的客观评价，有助于各级政府明确需要进一步努力的方向和改进的工作。
2009年市政府发布了《贯彻国务院关于加强市县政府依法行政的决定的实施意见》，明确提出，由市政府定期编制并向社会发布本市行政机关依法行政状况白皮书。在市政府领导的直接指导下，市政府法制办会同各区县和部门，搜集资料，梳理分析，征求意见，论证研讨，历时一年有余，最终形成了由一个总报告，六个专题报告以及四份评估报告构成的系列成果。今天发布的是总报告。整个系列成果将于近期公开出版。编撰白皮书遵循两个原则。一是全面总结。根据《纲要》要求，对于七个方面依法行政工作总体情况作了总结。二是客观描述。务实坦诚是法治政府的立场和态度。白皮书既反映进步和成就，也反映问题和不足。上海法治进步成绩斐然，但是无庸讳言，某些领域或某些环节仍然存在不足和问题，例如，2008年发生的倒楼事件和2009年发生的钓鱼执法事件等，都反映了依法行政工作中的突出问题，对此白皮书没有回避，凡暴露出的问题和不足皆作了客观反映。
二、主要内容
《纲要》规定了依法行政的七大具体任务，包括政府职能转变，提高行政立法质量，完善行政决策制度，规范行政执法行为，形成预防化解社会矛盾机制，强化行政监督和增强依法行政的观念和能力七个方面。这是建设法治政府的主要任务，也是评价法治政府的重要指标。因此，白皮书集中反映了七个方面依法行政工作状况。
关于政府职能方面。一是反映了政府机构改革情况，特别是2008年上海在省级政府中率先启动新一轮地方政府机构改革的情况。二是反映了上海2004年以来推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开的情况。三是反映了政府履行市场监管、公共服务等政府职能的情况，提供了主要实施事例和相关数据材料。四是反映了政府自身建设的情况。把上海建设成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一，是上海依法行政工作的重点。白皮书突出反映了历次行政审批制度改革的情况，政府信息公开制度制定和实践的情况，以及清理和规范行政事业性收费的情况。
关于行政立法方面。主要反映两方面的内容，一方面反映行政立法的数量和范围，五年来市政府提交并获得审议通过的法规议案总52件，市政府制定、修订、废止规章总206件，涉及市场秩序规范，城市建设和管理，社会管理和公共服务、政府自身建设等方面。另一方面反映行政立法工作方法和机制建设的情况，介绍了征求公众意见制度、专家论证制度、听证制度以及公众意见采纳与反馈机制的实施情况。
关于行政决策方面。主要反映行政决策听取公众意见制度、听证制度、专家咨询和论证制度、合法性审查制度、社会稳定风险评估制度以及集体决定制度的建立与实施情况。
关于行政执法方面。一是反映行政执法主体与行政执法人员资格制度实施情况；二是反映行政执法体制改革情况，特别是综合执法推进情况以及推动执法重心适当下移的情况；三是反映行政程序制度建设情况，比如行政执法告知制度、行政执法听证制度、法律文书规范、行政执法案卷规范管理等；四是反映行政执法方式转变情况，比如，推行行政执法中的教育先导，探索行政指导方式等等；五是反映行政执法争议协调情况。
关于社会矛盾化解方面。主要反映了社会矛盾预防机制、人民调解、法律援助工作、信访工作以及突发事件应急处理情况。
关于行政监督方面。一是反映自觉接受外部监督情况，包括人大监督、政协民主监督、人民法院监督以及社会监督等；二是反映进一步加强内部监督情况，包括监察、审计专门监督以及行政机关的层级监督。
关于依法行政观念和能力方面。一是反映领导干部学法以及行政机关工作人员法律学习培训情况，表明政府在提高行政机关工作人员依法行政能力和水平上所做的努力；二是反映法制宣传教育情况，表明政府在推进全社会增强尊重法律、遵守法律的观念和意识所做的工作；三是反映政府法制工作机构和队伍建设情况。
在编撰白皮书时，为获得社会对政府依法行政工作客观真实的评价意见，市政府法制办分别委托上海社会科学院社会调查中心、华东理工大学法社会学研究中心和上海社会科学院法学研究所等第三方独立开展了以公众、企业和律师为问卷访谈对象的依法行政状况满意度调查。其中公众满意度报告的总评分是80.7分，企业满意度总评分为78.08，律师满意度总评分为85.44分。市政府法制办以“制度健全度、公众参与度、信息透明度、行为规范度、高效便民度、行为问责度”为六大测评指标，根据部门填报的信息，统计的数据，抽样的材料以及调查的情况汇总评估，得出的依法行政状况总评分为78.1分。
2月24日市政府新闻发布会答记者问
1、新民晚报：谢谢发言人，请教刘华主任两个问题，我们想问一下，这份白皮书的发布对于上海未来城市管理依法行政产生将什么样的影响？此外，请您介绍一下最近几年来上海依法行政的基本情况？
刘华：谢谢您的提问。首先我回答你第二个问题，上海近年来依法行政总的情况，我们做过一个总结，有三个重要提法，对推进上海依法行政起到了非常重要的作用。第一个是，建设“三个政府”。我们刚才提到2003年新一届上海市政府成立的时候就提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标，这是早于国家提出建设法治政府的目标。当时提出以后，上海政府在推进依法行政当中做了大量的工作，包括“四个分开(政企分开、政事分开、政资分开、政社分开”，这是从04年以后开始大力推进的，当然 “四分开”的工作还在推进过程当中，尚未全部完成。“三个政府”的提出为上海依法行政工作提出了一个清晰的目标。
第二个是提出了“两个抓手”，04年的时候市政府就提出以实施行政许可法和推进政府信息公开为依法行政的重要抓手。政府信息公开制度上海是在全国率先建立的，行政许可法的贯彻也为上海行政审批的改革提出了重要的契机，当时进行行政审批事项的清理，清理的力度也是非常大的。
第三个是2008年的时候市政府提出“两高一少”的目标，也就是说要把上海建设成为全国行政效率最高、行政透明度最高和行政收费最少的行政区之一。围绕这个目标提出了三项要求，一个是提高行政效率，进行行政审批的深化改革。2008年和2009年市政府启动了新一轮的行政审批的改革，取消调整了行政审批的事项有952项，改革率达到62.3%，并且着力推进了告知承诺和避免审批的情况。把企业登记、建设工程中相关联的审批合并起来，进行一口受理的模式，有效提高了行政效率，为企业提供了更好的法律服务环境。
第二个是继续推进政府信息公开这一块，上海是最早建立信息公开制度的，经过这五年的推进上海在整个信息公开制度方面、工作机制方面，我们认为是走在全国前列的。这一套制度包括信息的目录制度、年度报告制度、信息指南制度以及整个一套从市政府到区县政府包括委办局专门工作人员的机构管理制度，都完整的建立了，而且信息公开的范围和深度也在不断拓展。我们觉得这一块工作无论从制度的建设还是实施的情况，是做得比较好的，当然信息公开我们也面临着新的问题，包括不断拓展公开的范围、公开的深度，这个市政府也在积极推进过程当中。
还有一个就是清理和规范行政事业性收费。我们统计04年到09年间一共取消了293项行政事业性收费项目，最近又取消了一个新的行政性事业性收费。到09年的年底，减少以往的行政事业性收费财政收入约30亿，改革力度是非常之大的。我刚才提到的三个目标的提出、三个抓手的确立对于上海依法行政起了非常重要的作用。
白皮书的发布对今后上海的发展，特别是法治政府建设的发展，具有导向、指引的意义。在总结经验和教训的基础上，重要的是明确今后依法行政工作的重点，持续推进法治政府建设。因此，我们在白皮书里面明确了六个方面继续推进依法行政工作的重点，一个还是继续深化政府职能的转变，包括“四分开”要完全到位。第二是，要进一步强化、优化公共服务。第三是，完善各级政府的行政决策制度。第四是，要重点规范行政执法行为。第五是，加大行政的监督力度。第六是，加大廉政建设。我们提出了六个方面努力的目标和重点工作。
2、第一财经日报：我有两个问题，刘主任你在关于政府职能方面提到了里面会有关于公共服务的政府职能相关数据情况，因为之前我们在调查上海乡镇负债的情况，白皮书关于上海的乡镇负债一块的内容有没有涉及，为什么出现这样的状况，负债可能面临的风险和法律问题有没有涉及？
第二个问题，报告里面有没有涉及这六年来上海政府或者区政府、市政府行政诉讼的情况，比如说总的数量是多少？政府方面败诉率或者胜诉率情况多少？涉及的国家行政赔偿总金额是多少？谢谢。
刘平：关于乡镇这一级的负债情况我们在现在的白皮书里面确实没有涉及，我们这个报告是市政府的依法行政的报告。所以，主要还是市一级的，或者全市性的情况，这里涉及到的公共财政支出情况主要是市财政或者全市在提供公共服务方面，比如在教育、卫生、社会保障、公共基础设施建设方面分别花了多少钱，但是负债这一块确实没有在里面反映。
第二个关于诉讼情况，我们确实有数据的，而且把连续六年诉讼的数据都有一个汇总。总的就是说，上海从数据来看，依法行政的败诉率是不高的。其中，法院的纠错率六年下来是8.02%，复议直接纠错率是5.6%，间接纠错17.1%。我们觉得，如果简单从数据来看，这个数字还是比较低的。但是从实际情况来看，这个数据并不反映我们依法行政的状况，因为有些违法行为没有在复议过程、诉讼过程中体现出来。总的来说，这个数据虽然比较低，但我们并不自满，还是觉得依法行政中间还有很多问题需要去克服的。
刘华：我补充一下，你问到的行政复议和行政诉讼的数据，我们在白皮书出版的成果当中历年的表都有的，总报告当中也有一个总的状况表述。法院行政诉讼的纠错率是8.02%，行政复议的纠错率相对法院来说高一点，是22.7%，为什么叫做纠错率呢？一个是败诉，一个是行政机关撤诉。国家补偿的数据没有涉及。
刘平：从财政部门的角度来看，国家补偿数据严格来说由财政专项基金里面支出的，但在这个基金里面发生的并不多，有些补偿通过自己的经费也解决了。所以，从数据里面就很难体现出来。
3、新闻晨报：谢谢主持人，我想请教刘华主任一个问题，关于倒楼事件和钓鱼执法事件，市政府以前在多个场合都对这些问题的不足作出过一些反思，我想请问一下在白皮书里面有没有一些新的亮点出现呢？
刘华：关于你说的倒楼和钓鱼执法事件涉及到依法行政工作当中的问题，在白皮书里面是有涉及的，但是白皮书是一个特殊的报告，它是对全面推进依法行政工作做的一个梳理和总结，由于内容非常多，要求文字比较精炼。所以白皮书不是对某个专项问题进行深度剖析的报告，我们在这里面只是做一个客观描述，说明发生过这样的问题，说明某个依法行政的工作领域、工作环节当中存在弊端，存在制度上的缺失，方式上存在问题，我们只是点到这个问题，不会有深度的剖析。
4、中国日报：想问一下刘华主任，关于您在讲话最后提到的，有第三方的评估报告，还有一个自行的评估，想请您详细介绍一下，在这两个评估当中反映出来，我们现在最急需解决和提高的方面是哪些？以及在哪些方面已经做得比较好了？还有这两个报告一共涉及到多少个样本，整个调查过程当中总结出来的经验和教训？
刘平：因为详细的这部分内容在这次总的报告中间没有涉及，但是在我们白皮书里面是占非常大的部分。总的来说，三个第三方的评估报告我们还是严格按照有关社会调查的技术规范，严格按照第三方评估的要求来做的，包括涉及的所有指标的设定，和调查研究的方法都是严格的。具体样本的数量，对公民的调查有2000多份，企业调查有1000份，律师的调查有两次，一次是2500多份，一次是3000多分，有比较大的样本量。问的角度也不一样的，公民就是一个全民的依法行政的调查和我们测评报告的指标相对应的，企业的问卷调查主要是“两高一少”，就是我们行政审批的效率、政府的透明度和收费。律师的调查也是综合性的，从律师的角度做一个问卷。刚才报的几个数字相差不多，跟我们感觉是一致的，是中等偏上的水平，70多分、80分左右，比较客观。至于里面的内容，因为问卷调查主要是满意度调查，相应的内容是比较少的，其中律师这部分比较详细，除了数据之外还有问卷，有比较多的律师对于依法行政具体的想法和建议。下次等到这本书出来之后会给新闻记者提供更详细的资料，做更详尽的介绍。另外我们法制办专门就依法行政，做了一个可以测评的指数体系。现在实践中有两种方法，一种是完整的考评指标，全国有很多地方采取了这种做法，有一百多个指标，这些指标太多但并不能反映依法行政的动态变化，最后我们以六个方面确定了二十个指标，这二十个指标是动态的，而且这二十个指标都是可评可测的，跟第三方评估得出的结论是不谋而合的。具体要到下一次专门开新闻发布会的时候做详细的介绍。
5、上海人民广播电台：无论是11.15的火灾还是家乐福的事件都反映出一个问题，我们的行政部门在市场监管方面还存在有滞后和不利的地方，想请教今后在上海继续推行依法行政过程当中对于“懒政”这方面有没有重大的举措呢？
刘华：对于白皮书里面呈现类似的问题也有不作为、反作为、乱作为的现象，都有反映。今后依法行政的推进，行政的管理、行政的执法是我们今后推进的重点，在制度建设方面，包括一些推进的举措方面，我们都有考虑的，白皮书最后关于今后依法行政工作的重点和展望，都有涉及，六个方面有一块是专门关于行政执法方面的。
陈启伟：如果没有进一步问题，今天的新闻发布会就到此结束，谢谢大家。
