《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引(试行)》新闻发布会
（2011年10月8日）
2011年10月8日，市政府召开专题新闻发布会，主要介绍与解读市政府正式出台的《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引）》的主要内容。发布会由市政府新闻发言人王德生主持。出席发布会的嘉宾有：市规划局副局长叶斌先生、市委农工委副巡视员郭井生先生；市住建委副主任朱俊基先生；
王德生：各位记者朋友，大家下午好！今天市政府召开专题新闻发布会，主要向大家介绍与解读市政府正式出台的《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引）》的主要内容。出席今天发布会的有：市规划局副局长叶斌先生、市委农工委副巡视员郭井生先生；市住建委副主任朱俊基；以及市规划局、市委农工委以及市住建委有关处室的负责同志。 9月28日，市政府召开专题新闻发布会，就《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》、《南京市生态绿地保护管理规定》两个规定进行了介绍与解读。今天再次就《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引》进行解读。
下面，有请市规划局副局长叶斌先生介绍与解读此项规划指引的主要内容，大家欢迎！
叶斌：根据工作安排，我把《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引（试行）》跟大家做个介绍。
一、出台背景
党中央、国务院高度重视城乡统筹工作，将其作为我国当前乃至今后很长一段时期内的重点工作之一。在新一轮南京城市总体规划修编中提出了南京“建设区域协调、城乡统筹、高效和谐新都会”的发展目标。去年7月，南京市委市政府制定出台了《关于加快推进全域统筹 建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》，明确要求“南京到2015年在全国同类城市中率先实现城乡基本公共服务均等化”。在上月全市城乡规划工作会议上，《中共南京市委市政府关于进一步加强城乡规划工作的意见》中强调要从注重城区发展向统筹城乡一体发展并重转变。杨书记要求“加快打造1个主城、3个副城、9个新城、60个新市镇、1300个左右新社区的新型城镇结构形态，并以公共服务和基础设施的覆盖延伸加速城乡一体化”。季市长要求“深化全域规划，统筹城乡特色发展格局，使城市文明与田园风情交相辉映”。因此，如何进一步提升乡村的生产与生活功能，推进城乡一体化，形成全域统筹、覆盖城乡、内容完善的规划体系是当前南京城乡统筹工作的首要任务。而其中的重中之重、首当其冲是确定农村地区公共设施配建标准。这主要归结于三个方面的原因：
1、涉及多类标准、分散重叠于多个部门
我们通过梳理后发现：有关农村地区设施配套标准的各类政策和标准数量繁多、内容庞杂，涉及多达社会、规划、建设、治安、民政、卫生、教育等10多个部门，涉及多达30多个标准规范，涉及社区服务中心、文化站、养老院、派出所等近20种类型的设施。各部门在建设和管理上往往相互分离、各自为政，进而造成这些政策标准相互之间缺乏整合与衔接，进而造成在实际规划建设过程种许多设施或重复建设或难以空间落地。
2、农村地区规划建设标准的缺乏
长期以来，受“重城轻乡”机制体制影响，相比城市地区，农村地区公共设施的配套标准还较为缺乏、不完善。例如，在村庄一级，就较为缺乏养老、幼儿教育、文化活动、医疗卫生等生活服务设施以及公厕、燃气、垃圾收集等市政公用设施的配套要求和标准。进而，造成乡村地区公共服务设施建设水平和服务质量不高。
3、保障民生的迫切要求
当前，必须以保障民生、改善民生为重点，加快推进城乡基本公共服务均等化，这是社会稳定、经济发展的重要前提。为此，必须加快制定和完善农村地区的公共设施配套标准，以有效指导实际建设，不断完善城乡基本公共服务设施体系。
然而，通过社会调查，我们发现：南京农村地区现状公共服务设施配套并不齐全、并不完善。其中，镇一级配备率最高的生活设施是文化活动室，普及率仅占34％左右，村一级配套率最高的是体育健身器材，普及率也仅45％左右。在所有已配建的公共设施中，群众最为满意的为小学，满意度也仅60％左右，最不满意的是医疗设施。为此，当前城乡规划的工作重点就是要贯彻落实市委市政府的相关要求，要保障和改善民生，要兼顾公平与效率，致力于城乡基本公共设施的配套建设和空间落地，为加快实现“两个率先”做好服务。
二、工作目标
今后，南京城乡发展的总体目标和方向包括两个方面，即“两大目标”：一是建设现代化国际性人文绿都，强化“三都市一乡村”。“三都市”即把南京都市区建成独具魅力的人文都市、绿色都市、幸福都市；“一乡村”即把南京农村地区建成独具魅力的美丽乡村。二是强化乡村特色塑造，构筑高品质都市乡村风貌，建成一批传承乡村文明、生态环境优美的特色村庄。
基于上述两大目标导向，本《指引》工作力求实现三个方面的目标：
1、保障民生。适应南京现阶段社会经济发展水平，结合农村生产与生活需求，并与南京现行的《新建地区公共设施配套标准规划指引》相衔接，确保民生类设施的落地和配套建设，使农村地区的居民充分享受到改革开放带来的成果和福利。
2、设施配套的补齐补缺。对养老、卫生等生活服务设施以及垃圾收集和处理、燃气等市政公用设施的类别、标准和控制要求补充完善，制定具有较强可操作性的标准，指导实际建设。
3、扩大村民的收入来源。结合各地实际情况，根据乡村旅游发展情况，合理配套建设商业服务、旅游服务等经营性设施，千方百计为农民创收提供条件、创造环境。
三、适用范围与使用对象
本《指引》的适用范围为农村地区，是南京市城市总体规划确定的中心城区（含主城、副城）、新城规划建设用地范围之外的地区，即“1个主城、3个副城、9个新城、60个新市镇和1300个左右新社区”城乡空间体系中的60个新市镇和新社区地区。其中：
1、新市镇：是指农村地区镇街的镇区，规划人口规模一般在2万人以上。按照南京的实际情况，可分为两类：（1）有行政建制的涉农街道或建制镇的镇区（镇街政府所在地），为其行政区域内的政治、经济、文化中心；（2）虽已撤销行政建制但规模较大且功能较为齐全的镇区。
2、新社区：是指农村地区镇区以外的居民点。按照规模和功能，可分为一级新社区和二级新社区两种。
一级新社区相比二级新社区，是功能更为完善、基本公共服务设施配套更为齐全的居民点，规划人口规模一般在1000～5000人左右（约300～1500户）。
二级新社区是农村地区配置最基本公共服务设施项目的居民点，规划人口规模一般在300～1000人左右（约100～300户）。
一级新社区一般对应于行政村，二级新社区一般对应于规划保留的自然村或特色村。
综上所述，本《指引》主要用于新市镇和新社区的规划编制工作，按照相应标准严格安排基本公共服务设施项目和规模，进行用地控制，加快南京农村地区规划编制与管理的标准化、规范化。同时，本《指引》致力于在农村地区构建起布局合理、配套齐全、功能完善、服务便捷的基本公共服务配套设施布局体系，成为新时期实施和实现南京“美丽乡村”建设目标的重要依据和工作准则。
四、标准内容
1、设施种类
本《指引》中南京农村地区基本公共服务设施按新市镇—新社区两级配置。其中，新社区基本公共服务设施又按照一级新社区和二级新社区两档配置。
从设施类别上讲，新市镇基本公共服务设施共分为8大类、21个小类；新社区基本公共服务设施也分为8大类、15个小类。其中，八大类设施主要是按照使用功能进行划分，包括行政管理服务设施、教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施、社会福利与保障设施、商业金融服务设施、市政公用设施和公共绿地等。然后，我们又根据新市镇和新社区的不同发展特点，对大类进行了不同的细分，以契合地方的发展需要。
2、建设动力
从建设动力上讲，农村地区基本公共服务设施分为两种：
一类是公益性基本公共服务设施，包括教育、医疗卫生、文化体育、社会福利与保障、行政管理服务、市政公用和公共绿地等设施。这一类设施需要通过公共政才手段进行设置；
另一类是经营性基本公共服务设施，主要是商业金融服务设施，其建设主要为市场力推动。
此外，对于人口规模低于二级新社区的规划保留村或特色村，不纳入本研究中的分级分类配建范围，但可通过提高交通可达性，提高新市镇、新社区设施服务覆盖范围的方式来解决其基本公共服务供给问题。
3、基本涵盖了体现社会公平的各类设施范围
设施覆盖范围上，既有生活服务设施，又有市政公用设施。我们按照服务半径依赖型和服务网络依赖型两种布局方式来进行设施配套建设。
——对于各类社会公共服务设施以及公交站点、垃圾转运站和收集点、邮政所（点）、消防站（点）、液化石油气瓶装供应站（点）等部分市政设施站点，明确为服务半径依赖型设施。其空间布局强调据点式分布，按照服务半径和人口分布密度两个方面进行配置，保证基本公共服务在基础层次（新社区）达到供给公平、均等布置，保证不同地区内的民众所享受到的基本公共服务是均等的，以此反映出公平性要求，改善和保障民生。同时，考虑到效率要求，强调设施在运营上也必须有一定服务人口规模的门槛要求，按一定服务半径进行服务的面状覆盖。这一类设施是本《指引》必须重点明确和落实的内容。
——对于道路交通、给排水、污水处理、供电、供气、通信等市政基础设施或管线，明确为服务网络依赖型设施。其在空间布局上呈网络状分布，产品或服务依赖于管网运输和提供的设施，服务范围由管网的覆盖范围所决定。考虑到该类设施必须通过网络化布局，以提高服务的可达性，实现成本分摊和规模效益。为此，本《指引》中无须列入此类设施，而可具体在规划编制过程中，参照有关专业规范配置。
4、配建标准
——法理基础：以《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《江苏省村庄规划导则》等国家、江苏省和南京市相关法律和法规以及各相关行业部门的技术标准和规范为依据，参照同类城市农村地区的技术标准与准则。
——制定原则：基于城乡基本公共服务均等化发展要求，按照城乡统筹、社会公平、运行高效、兼容配置的原则，综合考虑行业特点、实施管理等因素，因地制宜、科学合理地制定南京农村地区基本公共服务设施的配套标准及布局要求。
——配置手段：结合南京城乡统筹发展的目标和要求，与南京社会经济发展水平相适应，按照刚性设置和弹性设置两种资源配置手段，实现具有基本功能、小规模的公共服务设施尽量在基层（新社区）全面覆盖，而具有区域服务功能、大规模的公共服务设施则集中在新市镇设置，提高服务质量与运营效率，由下而上地实现基本公共服务设施的逐步共享。
五、实施操作
1、新市镇
新市镇基本公共服务设施应根据城市总体规划和区县城乡总体规划的要求，与地区功能定位、社会经济发展目标和发展需求相适应，原则上要相对集中设置。
总体上，规划公益性基本公共服务设施建筑面积（不含教育设施、公交首末站、垃圾转运站、液化石油气瓶装供应点、消防站和商业金融服务设施等）应达到2万平方米以上，这是新市镇公共设施建设的底限标准（见后附表1、2）。
——以1个2万人的新市镇为例。按照底限控制标准，须配建的各类纯公益性设施至少约1.5万平方米，准公益性设施（菜市场、老年公寓等）至少约5000平方米，经营性设施（商业金融服务设施）至少1万平方米左右。如果按照建设造价2000元/平方米计算，公共财政建设投入仅为3千万元左右，由此可建成1个建筑面积达1000平方米左右的镇街行政管理中心、1个1500平方米左右的社区公共服务中心、1个2000平方米的派出所、1个3000平方米的卫生院、1个6000平方米的敬老院、1个1000平方米的文化站、1个60平方米的公厕、1个350平方米的邮政所以及一片用地面积达1万平方米的公共绿地等设施。
2、新社区
一级新社区基本公共服务设施应集中布局，符合省、市相关规定，形成中心用地，公益性基本公共服务设施总建筑面积不应少于1200平方米，这是一级新社区公共设施建设的底限标准。基于南京市地方标准，若新社区人口规模达到5000人左右，可设置一所6班幼儿园。除此之外，则不宜设置。
二级新社区基本公共服务设施参照一级新社区，适当减量或有选择性配置，鼓励空间多功能复合利用，公益性基本公共服务设施总建筑面积不应少于500平方米，这是二级新社区公共设施建设的底限标准（见后附表3）。
——以1个1000人的一级新社区为例。按照本《指引》的底限标准，须配建的纯公益性设施至少约1200平方米。如果按照建设造价2000元/平方米计算，公共财政建设投入仅为240万元左右，由此可建成1个建筑面积达600平方米左右的社区行政管理与公共服务用房、1个120平方米左右的卫生室、1个200平方米的托老所、1个100平方米的文化活动室、1个40平方米的公厕、1个160平方米的邮政代办点以及一片用地面积达3000平方米的公共绿地等设施。
——以一个300人的二级新社区为例。按照本《指引》的底限标准，须配建的纯公益性设施至少约500平方米。如果按照建设造价2000元/平方米计算，公共财政建设投入仅为100万元左右，由此可建成1个建筑面积达480平方米左右的社区行政管理与公共服务用房、1个80平方米的文化活动室、1个20平方米的公厕、1个160平方米的邮政代办点以及一片用地面积达1000平方米的公共绿地等设施。
综上所述，以政府公共财政手段，分别投入约3千万、240万和100万元左右，即可建成1个新市镇、1个一级新社区、1个二级新社区的公共活动中心，从而在现阶段实现城乡基本公共服务均等化，使广大农村真正得到城乡统筹发展的巨大实惠。
六、亮点
1、讲求创新，在全国较早实现了农村地区公共设施配套的全市性标准
目前国内许多城市已经或者正在开展着丰富多彩的城乡统筹规划实践，其中重点之一就是积极推进城乡基本公共服务均等化进程。然而，许多城市仍然停留在理念探索和方案构想阶段，目前也仅成都、重庆、嘉兴等少数城市出台了具体的建设标准。然而，这些城市的标准一方面仍未完全覆盖所有设施类型，另一方面也未完全覆盖镇、村各种地域类型。本《指引》将有助于完善国内此领域的规划理论与方法，填补起南京农村地区公共设施配套标准的空白，并可为其他城市地区提供一定的借鉴与参考。
2、制定的配套设施类别齐全完善，覆盖范围广
本《指引》中确定8大类基本公共服务设施，其中在新市镇层面又细化为21个小类设施，在新社区层面又细化为15个小类设施，基本上实现了设施的全覆盖，形成了系统、完整的配建标准。其中，特别是对过去不太重视的一些社会福利、文化教育等民生类生活服务设施以及垃圾收集和处理、公共卫生等市政设施进行了查缺补漏， 补齐完善。
3、整合各部门的最新要求，实现农村地区的集约化发展
本《指引》是，基于发展的理念，不完全迁就于现状，尽可能参考现行的政策与标准体系，但也不是简单地沿用，不是把城市规划标准简单复制、套用到农村地区，而是注重各部门的密切协作，基于地方政府公共财政支付能力和农村地区现实发展需求，兼顾公平与效率，开展编制工作。在编制工作过程中，先后组织开展了三轮部门意见征询活动，与市委农工委、社工委、市住建委、农委、科委、公安局、财政局、民政局、旅游园林局、城管局、商务局、文广新局、卫生局、体育局、交通局、教育局、邮政局等十几个市级相关部门的多轮交流、沟通，又通过到区县和镇街的宣讲、座谈和意见征询活动，使得本《指引》得到充分的意见反馈和科学论证，上下、部门达成了统一共识。特别地，结合近期两次同步开展的城乡统筹规划实践活动，又对相关内容进行反馈与验证：其一，结合“规划师南京乡村行”活动（2011年中国城市规划年会附属活动之一），充分与农村地区基层干部、农民等不同群体交换意见，进而再反馈回编制工作之中；其二，结合2011年2月～6月期间横溪、谷里、白马、东屏、竹镇、金牛湖、星甸、乌江等南京市政府确定的统筹城乡发展先导试点镇街的规划编制工作，在新市镇总体规划、新市镇控制性详细规划和新社区详细规划等各层次规划中强调落实城乡基本公共服务均等化要求，鼓励编制单位对相应设施配套标准进行评价与验证，并将落实情况反馈回研究工作之中。值得一提的是，本《指引》得到各规划编制单位的充分认可、积极落实和先行应用。
在上述工作基础上，本《指引》综合考虑行业特点、实施管理等因素，参考、整理、归类和整合各行业主管部门提供的标准、规范和政策要求，明确各类设施兼容配套要求，有选择和有条件地通过集中设置，实现空间复合利用，以节约用地、减少投入和高效运营。这样，该项编制工作实际上也成为汇聚部门标准、整合部门规划、推促部门协作的平台，以此进一步凸现出城乡规划的公共政策属性。而且，因此制定而得的公共设施配建标准也更具科学性和可操作性。
4、有利农村集中集聚发展，有效放大各级居民点的辐射力
本《指引》强调基本公共服务设施的集中布置。一方面，对于新市镇，要求在交通便利的中心地段或邻近公共交通站点集中设置新市镇基本公共服务设施（需独立设置的幼儿园、小学、初中等教育设施以及敬老院、卫生院等设施除外），并与新市镇公共绿地结合设置，共同形成新市镇中心。另一方面，对于新社区，也要求基本公共服务设施应在交通便利的中心地段或社区入口集中设置。这样，努力打造意象鲜明、功能完善的新市镇和新社区中心地区，提升其服务水平，放大其辐射能力。
5、适应新形势，关注和满足各类新型需求
当前，农村地区不断增长的物质文化需求与公共服务供给不足之间的矛盾日益突出。并且，伴随老龄化、休闲化、居民收入快速增长等社会经济发展的趋势，农村地区还将不断衍生出类型多样、业态新兴的新需求。规划至2015年南京市GDP将达到一万亿左右，人均GDP达到1万美元左右。届时，农民的物质文化需求，特别是对养老服务、科教文化、休闲娱乐、体育断粮等方面设施的需求还将显著增加。针对与此，本《指引》既重视发展过程中出现的新需求，又重视解决出现的新问题和新矛盾；既考虑现实基础，又有发展的眼光；既重视与政府公共财政投入能力相匹配，也重视与当前农村地区农民的生产和生活需求相匹配；既考虑满足农村自身发展要求，又充分体现出城乡基本公共服务均等化的发展要求。
6、量力而行，注重实效，分类分层引导建设
本《指引》从节约公共财政投入的角度出发，按照“花小钱、办大事”的原则，将配套设施类别细分为纯公共性、准公共性和经营性等几类，分别采取刚柔有别的控制措施：对于该政府保障的民生类、公益性设施，坚决保证财政投入；对于可适度引入市场力的经营性设施，则顺应市场化规律，积极探索和建立多元化投融资新机制。这样，多方位、多手段，积极保障设施建设资金的落实到位，加快推进城乡基本公共服务均等化。
王德生：谢谢叶局长的介绍。下面进入提问阶段。
记者问答实录
网友：1、请问这次的公共服务设施的配套建设，由市里出资还是镇里、村里自行解决？2、如果自行解决，可能有的比较穷的镇或者乡村执行难度会大一些，怎么？
郭井生：公共设施建设原则上来说是政府的职能，但区县的情况各有不同，有地方条件好点，有的可能差距比较大，建设资金主要从市县区分层分级分担。
叶斌：实际上，南京对基本公共设施配套有关的支持，在市委、市政府有关文件里面对比较薄弱基层村的补助和建立，都有一些标准，这些标准也都在文件是面，包括目前所配套的标准厂房和通过加强集中建设来提高薄弱村的村级组织建设能力等等。
江苏卫视：规划60个左右新市镇和1300个左右新社区的配套设施，什么时候可以全部完成？
叶斌：我介绍一下关于60个新市镇。实际上，在目前城市总体规划里面都有，建设1300个左右的新社区有个逐年完善的过程。现在全南京大概有7000多个自然村，确实存在分布比较分散，在城市扩张的近郊区，很多的农村居民点未来会成为城市化地区。所以建设1300个左右新社区，我们认为是相对比较长的时间来实现的，我们现在按照市里面的行动计划，正在分年度进行新市镇与1300个新社区的有关建设计划的制订，具体的负责建设部门是由市住房城乡建设委员会会同各个区县政府来编制计划推进的，并不是一步头，一定要把1300个新社区全部做到位，而是分年度进行实施。
朱俊基：市委、市政府高度重视加快城乡统筹发展。关于农村建设的资金，从市级财政来讲，现在的安排还是很有限的，一年一个亿左右，缺口很大，当然村镇建设，包括公共设施的配套，主要要依靠各个区县，包括街镇，通过今后的经济发展来加快建设，市住建委组建以后，也专门成立相应的工作小组，负责协调规划管理公共设施配套建设。我想现在标准已经出台了，但是任重道远，我们会根据南京的经济发展状况来分年度地分步建设。
王德生：今天发布会到此结束，谢谢各位的参与。
