关于《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》和《南京市生态绿地保护管理规定》
两项政策发布与解读新闻发布会
（2010年9月28日）
2011年9月28日，市政府召开专题新闻发布会，主要介绍与解读市政府刚刚下发的关于《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》和《南京市生态绿地保护管理规定》两项政策的主要内容。发布会由市政府新闻发言人王德生主持。出席发布会的领导有：市规划局副局长叶斌先生，以及市规划局有关处室的负责同志。
王德生：各位记者朋友，大家下午好。今天，市政府召开专题新闻发布会主要是向大家介绍与解读市政府刚刚下发的关于《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》和《南京市生态绿地保护管理规定》两项政策的主要内容。
9月19日，市委市政府召开了全市城乡规划工作会议，会上下发了市委、市政府《关于进一步加强城乡规划工作的意见》。与这个意见相配套的还有三个具体政策，分别是《关于进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》、《南京市生态绿地保护管理规定》和《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引（试行）》。今天，我们将对前两个政策文件进行介绍与解读。
关于农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引的政策文件，目前正在最后的完善之中。计划国庆节前后正式出台。届时我们将召开专题新闻发布会，向大家介绍与解读。
下面，有请市规划局副局长叶斌先生介绍老城保护以及生态绿地保护两项政策。
叶斌：下面，我把两个文件的有关背景情况以及文件的主要内容跟大家做个介绍。
根据正在上报的南京市城市总体规划，南京市作为中国著名古都、江苏省省会、国家著名城市之一，南京是一座在历史上令人赞叹的城市，现在南京的规划和建设也应该为历史留下更多的精彩和赞叹。在进入新世纪的第二个十年，尤其是在谋划和实施“十二五”发展规划过程中，如何为南京留下更多精彩、更多的赞叹，我们认为需要认清城市的核心价值资源。市委杨书记在9月20日中国城市规划年会大会主旨报告上提出，资源状况是城市发展的基础条件，经济发展是城市发展的驱动力量，经济结构的时代性赋予了城市资源价值的时代性特点。新经济催生新城市，新经济选择新资源，研究转型重构需要认清新的时代背景下的城市资源。杨书记认为南京具有四大城市资源优势：一是深刻的历史文化底蕴；二是丰富的科教文化资源；三是良好的区域辐射功能；四是天赋的山水丛林组合。这四个方面的特点在进入二十一世纪以后将面临新的发展，包括低碳都是全球性趋势。杨书记说，南京四大优势需要紧密结合新一轮国际产业分工和要素流动的方向选择、禀赋需求。南京特有的人文禀赋、宜居品质和服务功能，决定发展转型期的南京是大有可为的。季市长在9月19日全市城乡工作会议上也指出要用规划推动历史文化的保护，彰显文化特色，坚持保护、利用、更新改造与复兴的方针，挖掘好南京的历史文化资源，保护好南京的历史文化资源。季市长又提出要以创建国家森林城市、国家生态城市为抓手，重点建设好紫金山、玄武湖、中央公园、秦淮河百里风光带等一批城市重点生态绿地以及城市公共绿地小游园的建设。推动经济社会和生态环境协调发展，让人民群众更多分享生态文明建设的成果。正是基于历史文化保护和生态环境保护对南京发展的重要性，市委、市政府在关于进一步加强城市规划工作的意见中，进一步强调南京城乡发展总体围绕建设国家中心城市目标和建设国家历史文化名城、国家综合交通枢纽、国家重要创新基地、长三角先进制造业基地等六项城市发展的主要定位，建设经济发展更具活力、文化特色更加鲜明、人居环境更加优美、社会更加和谐安定的现代化国际性人文绿都，到2015年前后确保全省第一批迈进国际化行列，实现在转型升级中做好示范的总体目标。
在《意见》中也进一步明确了老城保护的要求，进一步明确了建新城、保老城的发展战略；要进一步加快新区建设的步伐，同时要按照开敞式布局的要求，优先保护生态环境，建设绿色都市，城市公共绿地建设要实现居民出行5分钟到达公共绿地的水平。第二个方面是明确了五类生态型绿地保护要求，抽象起来实际上有四类，第一类是保护城市发展轴之间的绿地；第二类是保护城市组团之间的隔离绿地；第三类是保护具有污染防治隔离功能的生产型防护绿地；第四类是保护沿江、沿河、沿路的带状型绿地。基本这两个方面和上述背景，市政府出台了今天发布的《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》和《南京市生态绿地保护管理规定》，两个规范性的文件。
下面，我着重对两个规范性文件分别加以介绍与解读。
关于《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》，首先介绍一下其出台的必要性、背景。南京老城作为南京历史文化名城最重要的承载地，是历史文化资源的集中体现区和核心区。改革开放以来，南京的城市建设、经济发展主要在明城墙范围内，所以南京古城保护、老城的发展呈现出两个中心结合在一起的特点。也就是说，古城保护的核心跟改革开放以后经济发展的重心结合在一起，一方面南京经济发展、社会发展在改革开放30年取得巨大的成就，但是老城保护我们也面临了非常大的挑战，正因为两个重心结合在一起，所以古都的风貌现在受到一定的威胁。所以要把对古城的保护提到一个非常高的议事日程上。其次，我们目前老城的容量，既包括人口的容量，也包括城市发展功能的容量，而功能容量，既包括交通容量，也包括基础设施的容量。这些容量因为经过高速的增长，老城已经不堪重负，南京明城墙范围是41平方公里，目前人口密度是3.69万人每平方公里，按照城市规划对于一个比较舒适的城市，它的人口密度应该是每平方公里大约1万人左右，现在是3.69万人，这个密度是非常高的。即使我们把老城外围的固城河和玄武湖加上，我们老城达50平方公里，人口密度仍然达到了3.03万人每平方公里。从这两个指标来看，南京老城人口密度非常高。从另一个方面看，老城里面主要是历史城区，所以他的主次干道路网的密度跟高速增长的南京机动车发展情况是非常不适应的，这与建立一个宜居的城市环境、步行化的城市要求也是不相适应的，老城里面交通动静态交通压力是非常大的。所谓静态交通是指停车设施远远不足，动态交通是指机动车在行驶时经常出现拥堵。在这种压力下，我们老城要加大保护，加快疏解老城功能，降低老城人口密度是非常重要的前提。第三，老城的各类文化遗产，尤其是老城的历史文化街区，历史风貌区。大家知道，这种呈片状的历史文化街区和历史风貌区是构成历史文化名城最本质的资源，像这种片状、面状的历史文化风貌区在改革开放的30年，不断地受到蚕食。从2010年以来，老城的保护成绩是非常显著的，在迎接十运会，包括最近的老城保护过程中，我们老城显山露水，这一次在南京召开的中中国规划年会，与会的3500多名规划同行对南京的历史保护和新区建设都给予了充分的肯定，但是这种肯定跟我们南京作为中国最重要的历史古都地位相比较而言，南京历史文化遗产作为城市最重要的核心竞争力资源而言，我们需要进一步加大保护力度，进行双控双提升。所谓双控是严格控制老城高层建筑，严格控制老城开发总量；双提升是指着力提升老城历史文化内涵和风貌，着力提升老城中心城区的服务功能。根据这些目标与要求，市政府出台了关于《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》。
接下来，我介绍一下这个文件的主要内容。该文件分四个方面、21条，深化和落实了南京历史文化名城保护规划的要求，明确了古都保护的核心要素。四个方面分别是如何来控制老城的容量；如何控制老城建筑高度；如何保护明代城墙；如何协调建筑的色彩，塑造城市特色。
其中，第一个方面，首先是要通过控制老城的容量来促进城市功能，在文件中明确了在老城范围内要严格控制新建大型办公商业项目，严格控制建设容量、建筑体量和建筑高度，严格控制见缝插针的项目，老城里面有一块空地，这个空地是在新的规定下，不允许随便进行相应的建设项目。在严格控制见缝插针的项目中明确规定对于地块开发规模进行管制，面积小于2000平米的更新地块禁止建设高层项目，小于3000米的更新地块禁止建设高层住宅项目。其次，是要鼓励老城现有工业向都市产业园转型，充分利用工业遗产发展创新型产业。其主要含义是对老城各种优质资源，包括优质学校、医院、研究所，以及其他的城市发展的促进性要素，在老城里头要有一个强有力的控制，使这些发展的要素能够向城市的新区集聚，来引导引领新区的发展。第三，控制老城容量，促进城市功能转型里面提出要求，老城更新项目要确立中国名城的观念，进一步降低老城的开发强度，严格控制单一地块为达到就地平衡，增加建设容量的行为。这主要是我们过去在老城更新项目中，往往出现单个地块里面拆、迁、建，以及更新其他的设施，因缺少资金的支持，要在单块地块上进行资金平衡，就要对历史地段增加建设容量。一般来说，通过增加容积率，容积率增加了地块上的建筑体量高度就不可避免的提高了。所以这次市政府出台严格的规定，严格控制单一地块为达到就地平衡而增加建设容量。第四，是对老城范围内的住宅实行总量控制，老城年度土地投放总量应该逐年递减，其中居住用地的投放量不得超过老城土地投放总量的30%。严格控制在非居住用地上建设公寓类的建筑，急需建设的严格控制在20%以内。这主要是为了解决老城的人口问题，因为如果老城里头所有的非住宅用地、非居住用地，比如说工业、行政办公、高校、“推二进三”等等，老城里面的容量都成了居住用地的话，老城的总人口容量会在每平方公里三万多人的基础上进一步增加。所以，市政府提出对老城范围内的建设实行总量控制，土地投放要有逐年降低减少的过程，来确保老城人口的密度能够通过多年的控制，进行逐年的下降。第五，是老城内医院、学校等公共优质资源，坚持适度发展的原则，严格控制优质公共资源新增加用地和新增加建设，因为这样的优质资源往往都是城市发展的点，当这些资源在老城里头进行扩建，在老城里面就会聚集成大量的交通源，给老城的交通增加了非常大的压力。同时，外围的功能配套又往往不足，所以这次提出来对现有的医院、高校进行改扩建，以及新增的设施都要向新区集中，来增加新区外围的吸引力，然后对老城里头吸引交通功能的设施进行弱化和减量，对现有高校、科研院所等等要发展科技科研等产业，不得进行任何形式的房地产开发，所以在老城功能转型方面，这五个方面是非常重要的一个战略要求。
第二个方面，是要控制老城高度，融合古今风貌。这个方面一共有6点。因为老城建筑高度和建筑体量是老城风貌里头比较核心的要素，目前南京通过多年的控制，尽管改革开放以后，在老城里头有一大批新建的建筑，但是经过我们的控制，在确保两个中心结合在一起，在尽量减少老城风貌破坏上面，第一，我们针对南京是特大型的古都这样的情况，提出了“近城墙低，远城墙高；周边低，中心高；南部低，北部高”，这样一个南京老城的总体空间形态，对这个空间形态要严格维持。也就是说，在目前新街口、鼓楼地区已经高楼邻立的情况下，我们要保证一个基本的准则。第二，明确了老城南、明故宫、鼓楼清凉山这三片历史城区新建建筑高度控制在35米以下，公共建筑控制在45米以下的总体原则，这三片历史城区，在整个南京的老城里头，其历史文化本身的条件相对于其他地区而言是比较好的。高层建筑的分布不多，历史文化氛围，包括历史街巷都比较好的存在，所以对这三片地区，对于建筑高度是非常重要的，其中有三张图在大家的左手边的墙上，对三个片区的历史文化保护规划画的非常清楚，一会儿可以由我的同事进行解读。关于35米以下，是我们对老城南地区又进行了进一步控制，因为老城南地区跟其他两个历史城区的情况不一样，老城南是明清时期南京城最重要的承载地，东面的明故宫地区和老城西侧的清凉山地区大量是民国以后的建筑，其中明故宫地区作为遗址公园在绿地控制上，在和紫金山的呼应上都有一些特征，但是老城南这一块，由于是明清历史街区，名城历史民居的聚集点，在建筑的高度上，应该说显得更加的敏感，因此对整个老城南地区的建筑高度控制提出了更加严格的要求。其中集庆路和长乐路以南区域里头，新建建筑高度不得超过12米，在12米基础上又提出在明城墙周边，内秦淮河沿岸建筑高度不得超过7米，在往北的集庆路、长乐路以北，到建康路，升州路地区建筑高度不得超过18米，用这两个数字来确保符合明朝南京老城南建筑体量和高度的基本准则。尤其是这次提出来风貌区内的建筑沿河高度，在集庆路和长乐路以南不得超过7米，这是新的规定，这个规定出来以后，南京老城南不会出现由于片面追求建筑的容量提高建筑高度，丧失明清历史建筑的比例问题，这里面包括高度和历史街巷的关系。第三，要严格控制南京历史文化名城保护规划中确定的重要景观集中轴线方向上的建筑高度，上述范围内新建高层建筑，必须进行景观视线影响分析，我右手边的这张图也表明了南京历史文化名城保护中老城的视线资源点之间的互相保持通视，塑造南京整体文化氛围。要严格控制玄武湖和紫金山之间的高度，展现山水丛林交融一体的特色。第四，历史文化区文物保护单位的各级各类保护单位内部应按照相关保护规划进行严格控制，一般来说，在保护总体规划之下，我们会编制相应的城市规划。第五，对历史文化街区风貌区等各类保护对象要进行更细致的分析，一般来说，会提出高更的要求。所以在文件里面要求，要严格按照相关保护规划进行控制。第六，各类建筑的容积率，要按照规定来执行，关于城市功能板块强度进行调整的，应首先进行设计研究，要批准后才可以实施。
第三方面，对明城墙的保护。在这个里面明确提出要采取最严厉的措施来保护城墙的遗迹和遗址。我认为这是非常有价值的，对南京历史文化资源，尤其是对南京明代的两个圈，包括都城城墙和外城城墙的保护有巨大的意义。要把明城墙风光带打造成三位一体的两环，将出现南京最有特点的城市环，与城墙保护管理无关的建筑应逐步拆除，这个是在城墙条例之后市政府提出的比较明确的要求，所以跟城墙保护无关的建筑物会进行逐步拆除，形成整体的41平方公里明代都城的非常重要的标志环。
第四个方面，控制建筑色彩，塑造城市建设特色。因为大家知道老城里面有很多更新的项目，建设过程中出现很多未经批准的颜色，比如说大红色、纯红、纯绿的建筑色彩。这样的色彩在老城里头干扰破坏了老城的整体风貌，因为这样的颜色，像刚才讲的，绿的外墙和明亮的外墙都很少有的，红墙按照中国古代文化都是在高等级的建筑使用的，比如说宫殿，所以色彩控制也是老城总体风貌形成的重要因素。所以文件提出，老城以及明城墙外500米范围内，主干道两侧重点建筑和敏感建筑，外立面色彩要与既有色彩相协调，不得使用大面积鲜艳的饱和色，比如说有关旅馆改造，建筑出新在涂料选择上政府就有明确的规定。这个文件里头也规定了在协调建筑色彩，塑造城市特色上面，市规划局应该做的工作，也就是说，市规划局要对相关建筑的外立面色彩进行规划控制、审批，并将色彩控制纳入核实内容，建设单位要严格按照规划审批的建设色彩进行施工，不得擅自改变建筑外立面的色彩，如果确需改变，必须重新履行规划审批手续。
关于出台《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》文件的意义，首先这个文件发布以后，能够以文化作为城市发展最主要的灵魂，进一步统一思想，把历史文化保护工作作为老城所在区最重要的战略以及目标，就能形成明城墙范围内以文化保护为利用，发展文化产业及相关旅游业作为老城内最最重要的城市功能。第二，是便于监督，我刚才所介绍的四个方面、21条，每一条都非常精炼，便于记忆，所以通过发布这个文件，我们把历史文化名城保护规划的有关内容进行进一步整理，使全市进一步了解老城保护的主要内容，有利于加大社会公众监督力度，使得整个社会都来推动实施历史文化保护规划。第三，可以为进一步彰显古都风貌，为南京成为有世界影响的历史文化名城提供相应条件，如果建筑高度的控制和相应的所谓历史城区、历史街巷，包括历史文化街区和风貌区得不到严格控制，我们历史文化名城的皮也就会不存在了，所以对南京这座历史文化名城如果不进行强有力的控制，给我们的子孙万代提供进行老城保护的基础，我们要建立一个有世界影响的历史文化名城的条件就会不具备。这三个方面，我认为是颁布这个文件的重要意义。下一步在名城保护规划和塑造古都风貌上面，我们根据市政府的安排会同市文广新局正在进行“以文化为灵魂，加强文化遗产保护为目标”，来进行相关的深入的工作：一是加大对南京历史文化名城保护的力度，全面实施历史文化名城保护规划，现在我们已经向省政府上报审批南京历史文化名城保护的规划，省建设厅已经代表省政府对我们历史文化名城保护规划进行了专家咨询，其他程序都已经在走了，现在正在等待省政府批复，批复下来后勤部，我们要进行全面实施。二是除了出台《进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》外，市法制办正在会同我们和市文广新局正在制订加强南京历史文化资源子线的规定。老城内的各类文化遗产，我们把保护线称为子线，对于子线内的各种要素如何加强保护，我们正在制订南京市的地方法规。三是我们正在制订六项行动计划，分别是城墙保护行动计划、历史文化街区和历史风貌区保护行动计划、南京古镇古村保护行动计划等。我相信按照市委、市政府确定的对南京历史文化传承进行最严格保护和制度，以老城为核心的历史文化遗产会更加迷人。
第二个文件，《关于南京生态绿地保护规定》。第一个方面，政策的背景，在左边的三张图上是南京实施总体规划里面确定的南京绿地系统和南京都市区的总体格局。南京生态绿地保护管理规定中，第一点就是能够实现具有南京特色的都市区空间布局结构，我在以前的有关报告中关于南京城市布局的最大特点中提出，我们要不同于一般的特大型都市，进行所谓的摊大饼式的发展，而是要建设一个以生态为城市基本的发展格局，这个是南京城市发展的核心竞争力，我们如果没有这样一个核心竞争力，我们城市里头所谓“城市病”，可能会比现在更加严重。第二点是南京特殊的地形地貌、气侯特征，以及其他相关资源环境所要求的。孙中山先生曾经说到南京，有高山、有深水、有平原，此三种天工，钟毓一处，在世界大都市里头很难找到的佳境。我们如何保持这些山，这些水，这些森林，应该说是上天赋予我们进行自然保护的非常重要的方面。第三点跟南京城市的产业结构有关，南京的自然风向方面在南京城市风向的上游，是南京水流的下游，水的上游又是我们风的下游，所以所谓上风下水这样一个情况，以及产业结构布局也需要我们生态环境进行开敞式的布局结构。最后一点，也是创造幸福市民生活和实施城乡统筹、塑造高品质的都市区的要求。我们知道，在现代城市规划理论里面讲能够最方便地亲近自然、享受自然是现代都市人的追求。因为我们采取多中心、开敞式的结构，在城市的都市区里头居民以在城镇的自然林地里头享受自然空间是最方便的。同时开敞空间里面有大量城市的农村地区，对这样农村地区我们要同步实施城乡统筹，逐步实现农民收入的提高。这四个方面是我们生态绿地保护的基本要求，但是南京生态绿地的情况，尽管现在情况看比较好，但是我们在实施过程中，蚕食生态绿地的情况也不时存在和不断发生，如果不进行控制会出现摊大饼式的布局情况，会带来更严重的“城市病”。
第二个方面，这个文件的主要内容，共有13条，对五类生态绿地进行分类，并提出控制要求。这五类绿地中的第一类是自然保护区、风景名胜区、湿地公园等生态绿地；第二类是城镇发展轴之间的绿地，在左边这张图里头是两个城镇轴之间的绿化，这个绿化是广义的绿化；第三类是城镇组团之间的绿地，是指轴向城镇跟城镇之间的，应该说都是平行于绕城公路或者绕越公路的绿地，比较典型的如禄口新城中。第四类是具有伸张防护功能的隔离绿地，这个指的是有生态防护要求和隔离要求的绿地。第五类是沿江沿河沿路的带状绿地，对这样大型的绿地进行了比较细致的划分。文件中对五类绿地的保护进行了约定。这个里头对禁止干什么，允许干什么，干多少量进行相应的规定。同时这个文件里还有一个非常大的亮点，市政府要求当五种绿地，大型绿地、大型湿地等生态绿地建设基本完成后，应该划定绿线，报定市人大常委会审查，审查通过后任何无关建设不得随意侵占绿地，这个是这个文件里头非常重要的亮点，也是作为我们这次用多种力量控制与保护生态绿地非常重要的手段。
第二个方面，这个文件的主要意义。我想这是市政府第一次非常明确提出了以生态为城市发展的基础，来实施最严格要求的规范性文件。在此之前也有一些文件，但是提的这样明确是从来没有过的。第二个意义是这次分了8个表对5类绿地进行了最明确的名单公布，大家在文件的附件里头可以看到，对于南京自然保护区、风景区、重要湿地公园等进行分类，以及这些类里面是什么类型，是隔离的，还是污染防治的，都有具体要求。同时对面积，对平均宽度，如廊道平均宽度，都做了非常严格的规定，这样便于执行和公众监督。这个文件的出台对于南京以生态和自然地形地貌作为城市核心的竞争力，也是一个非常重要的保障。
王德生：谢谢叶局长的介绍。接下来，请市规划局的两位处长向大家介绍现场展示的规划图。
