新闻发布会主席台（方堃 摄）
经国务院同意，国务院办公厅于2016年7月26日印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，国务院7个部门于7月27日联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。7月28日下午，国新办举行深化出租汽车行业改革等情况新闻发布会。交通运输部副部长刘小明、公安部交通管理局局长刘钊等介绍等相关情况，回答记者提问，对深化出租汽车行业改革的意义、原则、任务和两个文件出台的背景及主要内容等进行了政策解读。
全面深化出租汽车行业改革迈出重要一步
经过各方的共同努力，包括社会各界以及媒体界朋友们的群策群力、集思广益，全面深化出租汽车行业改革工作迈出了重要的一步。经国务院同意，国务院办公厅于2016年7月26日印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办7个部门于2016年7月27日联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》部令。这两个文件正式出台，是交通运输供给侧结构性改革的重要举措，也是实施“互联网+”的具体行动。
出租汽车行业是城市重要的窗口服务行业，对于完善城市功能、方便群众出行、扩大社会就业具有重要作用。但出租汽车行业长期积累的深层次矛盾和网约车等新业态的快速发展又带来一些新情况、新问题。
按照中央领导同志一系列重要批示指示精神和中央全面深化改革决策部署，交通运输部会同有关部门对深化出租汽车行业改革问题进行了深入调查研究，并认真研究了美国、英国、日本、新加坡等国家和我国香港、台湾地区出租汽车法律法规和管理政策，先后召开了数十次不同范围、不同层次的座谈会、论证会、研讨会、咨询会，广泛听取各方面意见，反复研究论证。中央和国务院有关部门也全程参与，最终形成《指导意见》和《管理暂行办法》。
深化出租汽车行业改革的相关原则
这次深化出租汽车行业改革，我们秉持“以乘客为本”的原则，把更好地满足群众个性化出行需求作为改革的根本出发点和落脚点，力求彰显公平正义，兼顾各方利益，寻求改革的共识，力争取得改革“最大公约数”。
一是全面深化改革、坚持依法治理、积极鼓励创新的原则。
二是实行“五个坚持”的原则。即充分发挥市场机制作用和政府引导作用，在优先发展公共交通、适度发展出租汽车的基本思路下，抓住实施“互联网+”行动的有利时机，实行“坚持乘客为本、坚持改革创新、坚持统筹兼顾、坚持依法规范、坚持属地管理”的原则。
三是推进出租汽车行业结构改革的原则。努力构建多样化、差异性出行服务体系，切实提升服务水平和监管能力，促进出租汽车行业持续健康发展，更好地满足人民群众的出行需求。
希望通过各有关部门、各级人民政府和社会各界的共同努力，积极推进深化出租汽车行业改革，让各方市场主体的权益都得到有力保障，公平开展竞争、规范有序发展。让新老业态更好融合发展，实现行业的长治久安。让人民群众得到可持续、安全、高品质的个性化出行服务保障，更多更好的获得感。
《指导意见》明确提出六项主要任务
一是科学定位出租汽车服务。明确出租汽车在城市综合交通运输体系中的定位，坚持优先发展公共交通、适度发展出租汽车，统筹发展巡游车和网约车，促进两种业态逐步融合发展。由城市人民政府合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，建立动态监测和调整机制，逐步实现市场调节。
二是深化巡游车改革。新增经营权实行期限制和无偿使用，并不得变更经营主体。鼓励巡游出租汽车企业通过提供网约车服务、推广使用非现金支付方式，实现行业转型升级。
三是规范网约车发展。明确网约车的合法地位，以及平台公司应承担的承运人责任，具体的营运条件和规范经营行为的要求，支持网约车平台公司不断创新规范发展。
四是鼓励私人小客车合乘。为促进分享经济发展，方便人民群众出行，缓解城市交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励私人小客车合乘并制定相应规定，明确合乘服务平台、合乘服务提供者以及合乘者等三方的权利和义务，规范其发展。
五是营造良好的市场环境。加快完善出租汽车管理和经营服务的政策、法律法规和标准规范，制定出租汽车经营者和从业人员信用管理制度。要求各地公开出租汽车经营主体、数量、经营权取得方式及变更等信息，运用互联网技术建立经营者和驾驶员评价系统，将有关评价信息作为准入退出的重要依据，进一步提高行业监管透明度，建立联合监督执法机制和联合惩戒退出机制，依法查处不正当竞争、排除或限制竞争等违法违规运营活动，强化全过程监管。
六是落实属地管理责任。城市人民政府要切实承担出租汽车管理的主体责任，强化部门协同，明确各自职责，定期研究解决突出问题，推动落实各项任务。充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。
《管理暂行办法》作出若干具体规定
根据改革的总体思路配套起草的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，确定了网约车高品质服务、差异化经营的发展定位，规定了平台公司承运人责任及平台公司、车辆和驾驶员应该具备的条件，并对平台公司经营行为、车辆报废、驾驶员专兼职从业、部门联合监管等事项作出了具体规定。此外，依据有关法律法规的规定和行政处罚的权限范围，明确了相关的法律责任。
出台《指导意见》的四方面基本考虑
选择这个时期来出台文件，我们主要有四个方面的考虑：
第一，出租汽车行业的服务和人民群众不断增长的个性化的出行需求矛盾日益突出，各种问题已经到了迫切需要解决的时候。
第二，网约车发展已经比较充分，它的优点和问题已经充分显现，对网约车如何规范管理也有了很多的认识和实践的共识。
第三，社会各方面都期待尽快来规范新业态，同时也希望传统业态能够实现转型升级。各地和行业都希望中央政府尽快明确管理政策和思路；社会各界都希望政府能够尽快出台一些规范平台、规范驾驶员、规范车辆的制度。
第四，两个文件经过了长时间的调研和充分论证，社会各方面已经有了相当的共识。经过一系列的程序以后，我们认为社会各界既希望它出台，各方面的意见又基本上达成共识，又能够充分体现“互联网+”行动的宗旨，所以我们本着更好的满足人民群众出行安全、出行方便的要求，在这个时候来选择出台。
深化出租汽车改革，规范网约车的发展，各个方面的条件都已经成熟了，现在出台这个文件是合适的。我们希望这两个文件的出台能够使出租汽车这一张城市的名片重新亮起来，成为城市的一道风景线，让老百姓个性化的出行能够更加安全、更加便捷、更加方便。整个文件的起草近两年时间，凝聚了社会的共识，也是作为一个新的业态，我们在进行借鉴国际国内经验和教训，不断探索凝聚共识的过程，体现了鼓励创新，体现了管住底线、规范发展。
抓住出租汽车行业的定位和经营权进行改革
出租汽车的管理是城市人民政府的主体责任，各个城市的规模、公交发展水平、拥堵情况等等千差万别，在这样的情况下，如何定位这个城市的出租汽车，如何考虑这个城市的出租汽车发展规模等等，需要由各个城市政府来进行确定。这次中央在制定这个文件的过程中，我们更多是对大的方向给予了明确，比如出租汽车的定位，它是作为城市综合交通运输体系的一个部分，是作为公共交通的补充，所以它是一个个性化的服务，整体上来说是优先发展公共交通，适度发展出租汽车，这是一个总的定位。这既是交通的需要，也是我们国家节能减排，实现绿色发展的需要。
制度方面对传统业态的巡游车，我们坚持对经营权这个“牛鼻子”进行重要的改革，经营权要实现期限制、无偿化，相应各个城市要根据情况逐步调整。这么做有两个原因：一是要使得巡游车和网约车在一个公平的市场环境下进行竞争；二是要减轻乘客的负担。因为经营权的有偿使用会把有偿费转嫁到运价里面，这种情况下，一方面是两个业态公平竞争的需要，另外一个是城市政府更大的让利于百姓，所以在这方面进行了明确的制度设计。这次改革充分尊重了地方城市人民政府的权利，同时又希望全国在事关改革方向上的一些重要问题能够比较明确。
要适应服务转型升级和多样化出行服务的需要
面对一个新的业态，面对百姓个性化出行需求，特别是在一些城市，十多年出租汽车规模没有增加的情况下，老百姓个性化出行没有得到满足。这时候我们希望一方面通过新型网约车来带动巡游车的服务转型升级；另外，我们希望通过网约车的增量来更好地实现对公众多样化出行服务，更好的出租服务的体验。具体到各个城市，规模怎么进行有效的动态调控，对出租汽车以及网约车价格上，比如，网约车，这次制度是实行市场调节价，但是个别城市会觉得规模控制了，要设定一个最低价和最高价，也就是政府的指导价，交给了地方政府决定。另外，对多少年的车能够从事网约车服务，什么样的车型能够从事这样的服务，都留给了各个城市人民政府决定，因地制宜，因城施策。
网约车发展要管住乘客安全和市场公平竞争底线
2014年7月网约车出现以来，市场自发形成的专车、快车等服务新形式发展非常快。目前，中国已经成为全世界最大的网约车市场。新兴业态发展过程中有积极的方面，改善了百姓乘车的体验，改进了城市百姓的出行服务，但同样也暴露出了很多问题，比如责任主体不明确，乘客安全和驾驶员权益得不到保证，个人信息安全泄漏风险比较高等。
在国家层面上明确网约车政策的方向，既有利于新兴网约车行业的长期健康发展，也有利于保护各方利益，特别是乘客的合法权益。因此，此次改革为网约车量身定制了监管模式，明确提出以人为本，鼓励创新，趋利避害，管住底线，即乘客的安全和市场的公平竞争。
《暂行办法》严格设定网约车驾驶人准入条件
网约车《暂行办法》作出了有关规定，从事网约车服务的驾驶人应当符合以下基本条件：一是取得相应准驾车型驾驶证，并具有三年以上驾驶经历。二是无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，没有吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续三个积分周期内没有计满12分记录。三是无暴力犯罪记录。这是三个基本的条件。
网约车作为一种交通服务的新业态，满足了当前群众对交通出行方便性、灵活性、自主性等个性化的需求，但是网约车在方便群众出行的同时，客观上也确实存在一些安全隐患。针对网约车灵活性高、管控难度大等特点，《暂行办法》对网约车驾驶人设定了比较严格的准入条件，以最大限度维护公共安全，保障道路交通安全和乘客出行安全，为公众出行提供安全可靠的服务。主要有几方面的考虑：
第一，出于提供安全驾驶服务的考虑。有三年以上驾驶经历的驾驶人，比较熟悉道路通行规则，对路面突发情况的应对处置能力比较强，可以提供安全的驾驶服务。连续三个积分周期内积满12分的驾驶人显示其交通违法行为多发、守法意识和规则意识差，不能保证提供安全可靠的出行服务，特别是有交通肇事犯罪记录的驾驶人，往往造成了严重的人员伤亡或者财产损失后果，更不宜从事网约车服务。
第二，出于保障乘客自身安全的考虑。今年以来，个别地方发生了网约车驾驶人对乘客抢劫、故意伤害的案件，考虑到有暴力犯罪的人员主观恶性和现实危害性大，《暂行办法》将无暴力犯罪记录作为从事网约车行业的一道红线。
第三，出于维护公共安全的考虑。酒驾、醉驾是严重危害公共安全和交通安全，群众深恶痛绝的违法犯罪行为，吸毒会导致驾驶人产生幻觉、判断力降低甚至丧失，特别是吸毒成瘾的驾驶员，毒瘾随时可能发作，交通肇事、伤害他人等危害公共安全的概率极高。
因此，对于有这些行为记录的驾驶人，《暂行办法》规定一律不得从事网约车服务。另外，《暂行办法》还规定城市人民政府可以根据本地实际，设定网约车驾驶人从业的其他条件。下一步，公安机关将积极配合有关部门，建立信息共享和查询机制，确保不符合条件的驾驶员被挡在网约车行业之外，保障人民群众生命财产安全。
《指导意见》的重要修改有三个方面
去年10月10日至11月9日，两个文件公开征求意见以后，社会各界十分关注，提出了很多建议和意见。征求意见结束后，我们会同中央和国务院有关部门对各方面意见进行了逐条分析梳理，搜集到5008份意见，整合起来是6000余条意见，我们确实非常认真的把每条意见都由团队进行了梳理，然后由相关部门进行研究。特别是就相关的意见和建议，落实到我们对文件的修改上。对《指导意见》的修改情况是：
第一个修改明确提出了指导思想和原则。首先增加了改革的指导思想，10月10日的《指导意见》中体现了指导思想，但是没有明确提出来。为了更好地让社会各界能了解我们这次改革的出发点、落脚点，也就是指导思想和原则，我们进一步凝练了以坚持乘客为本，坚持改革创新，坚持统筹兼顾，坚持依法规范，坚持属地管理的五项基本原则。在这次的指导思想中，我们借助于“互联网+”行动这样一个契机，以增量来带动存量的改革，使得传统出租行业，也就是巡游车实现转型升级，同时使得网约车能规范发展。
第二个修改调整了整体框架结构。进一步理顺了内容的层次和逻辑关系，突出了改革的重点，将改革任务梳理为明确出租汽车行业定位、深化巡游出租汽车改革、规范发展网络预约出租汽车和私人小客车合乘以及营造良好市场环境四个部分。其中，深化巡游出租汽车改革分为改革经营权制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制、推动行业转型升级。
对网约车管理方面，一方面是鼓励网约车的发展，另一方面是规范网约车的行为。在整个内容上进行了进一步优化和调整，使整个关系更加明确，特别是私人小客车的合乘，有媒体朋友觉得它和网约车是什么关系，怎么在这里进行规范。因为现在绝大部分网约车平台都兼有专车、快车、合乘（顺风车）和巡游出租汽车多种业务，在这个过程中，尤其是专车和快车，和合乘（顺风车）的界限不是很清晰，所以在《指导意见》中进行了明确。
第三个修改体现了出租汽车管理的地方事权。坚持属地管理，在制度设计上给地方发挥主动性留有了足够的空间和余地，体现了因地制宜和因城施策，就是我刚才回答的第二个问题。
《暂行办法》修改主要体现在五个方面
一是关于网约车车辆登记性质问题。明确将网约车车辆登记为预约出租客运，既体现出出租汽车的性质，又反映出新业态的特征。
二是关于网约车车辆报废标准的问题。建立了新的按里程报废的标准，规定网约车行驶里程达到60万公里时强制报废，行驶里程没有达到60万公里，但使用年限达到8年时退出网约车经营。
三是关于劳动合同的问题。《管理暂行办法》明确网约车平台公司与驾驶员应根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，明确双方的权利和义务。
四是优化了许可程序。对平台公司经营许可实行“两级工作、一级许可”。同时，这次改革过程中又方便了网约车平台企业的申请。
五是关于信息安全的保护。信息安全日益成为人民群众关心的重点问题，《暂行办法》为加强网约车服务涉及的个人信息安全保护，从四方面作了规定：1、规定乘客对网约车平台公司信息采集目的、方式和范围的知情权。2、网约车平台公司对所采集信息的使用，必须符合其服务的目的，不得超范围使用。3、除国家机关依法调用外，网约车平台公司不得向第三方提供驾驶员、约车人和乘客的相关信息，不得泄露事关国家安全的敏感信息。4、规定网约车经营者采集个人相关信息和生成的相关业务数据必须在中国内地存储和使用，不得流向国外。
在修改的过程中，对网约车的标识、促销奖励方案提前公告、租价、价格机制等方面进行了较大调整，原则是更加适应于网约车新业态的发展，更加体现鼓励创新，更加体现以乘客为本，管住底线。
从六方面规范管理网约车服务
网约车服务的特性属于出租汽车服务，根据国务院的412号令，按照出租汽车管理的有关规则来进行管理，同时更多的考虑了网约车的特点。这两个文件的制定和完善过程中，最大限度地适应网约车新业态的特点，创新制度设计，量身定制许可的条件，简化许可的程序，以支持新业态规范发展。具体有以下六个方面：
第一，合理地放宽了网约车平台公司的条件限制，不要求自有车辆，以适应平台公司轻资产运行的特点，这是一个最大的特点。因为大家知道，出租汽车公司没有哪个公司没有车辆的，网约车平台可以。
第二，优化了平台公司经营许可的程序，实行两级工作、一级许可，对线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定，全国有效。刚才我介绍出租汽车管理是城市人民政府的主体责任，按道理线上线下都应该由各个城市人民政府进行审核，但是我们结合它的特点，线上的一次认定，全国有效，这给予了极大的方便。
第三，严格驾驶员准入条件。这个行业实际运行仅两年时间，如果我们事先没有制定安全管理上的底线要求，可能就会出现比较多安全上的问题，所以对驾驶员有相应的条件。
第四，网约车车辆管理。根据网约车的特点，到了60万要报废，这是新的制度设计。
第五，根据工作时长、服务频次的特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同和协议，就是灵活的用工制度。
第六，网约车实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。
我们在管理办法中也给地方留足了政策空间，希望各地在政策落地的过程中发挥智慧，根据地方的实际情况进一步创新，促进网约车健康规范发展。
《暂行办法》之所以定为“暂行”的考虑
国际上对网约车有很多没有形成定论和一致性的意见，在世界上绝大多数国家和城市，对网约车是实行禁止的管理方式，德国、法国、西班牙、日本、新加坡等等，他们都是禁止发展。即使是美国，网约车的发源地是美国，在不同的州也实施不同的管理策略，所以也在不断探索它的定位、劳动关系、价格管理等等，这些方面都处于探索过程中。所以我们这次考虑到对网络预约出租汽车在认识上可能还需要一个过程。
经过了两年时间，应该说网约车的优点和问题也基本暴露，但是没有完全暴露。现在我们还有不少平台依然在高额补贴，这种市场的需求其实是虚高的，并不是实际的，很多的情况还没有完全显现。另外，这段时间因为恶劣天气，平台企业在恶劣天气情况下的加价，有2倍的、有3倍的、3.9倍的。社会上很多人希望对网约车放开市场，让它进行市场调节，但如何管住底线，更好地保护乘客、驾驶员的利益，我们也要依法保护规范。有一些情况、一些问题还没有完全显现出来，现实阶段我们用暂行可能更为合适，以便我们在实施过程中进一步跟踪、完善这个办法，使得办法更切合中国的国情和实际。
传统巡游车改革四方面举措
对传统巡游车，明确坚持要进行改革。具体包括以下四个方面：
一是经营权制度改革。要把它变成有期限、无偿使用。
二是健全利益分配制度。利用互联网技术更好地构建企业、驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式，就是不用承包金、不用定额的制度，而是根据运营的情况，驾驶员和企业合理承担风险，共同承担风险，合理分配利益。
三是理顺价格形成机制。科学的制定、及时调整出租汽车运价水平和结构，建立出租汽车运价动态的调整机制，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。
四是推进传统出租汽车行业的转型升级。鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，拓展服务功能，鼓励个体经营者共同组建具有一定规模的公司实现组织化的管理，鼓励经营者加强品牌建设，主动公开服务标准和服务质量承诺，提高服务的品质。
网约车和巡游车谁代替谁，现在还没有定论。各有所长，更多是两种业态相互促进，由市场、乘客来做最后的选择。
用五大发展理念指导出租汽车行业改革
网约车确实具有“互联网+”的非常明显的特征，对网约车的发展，更多采用鼓励的方式。按照党中央、国务院有关改革的总体决策部署，充分落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，充分适应“互联网+”和分享经济发展的需要。
一是体现了创新。我们对网约车没有“一禁了之”，而是出台了全球在国家层面上第一个网约车的监管法规，通过量身定制监管模式，给予其合法的身份，支持其规范发展。我们这次也是第一次在国家层面上对私人小客车的合乘进行了界定，这对于真正体现分享经济的出行方式，明确鼓励支持，为在全国发展合乘服务提供了政策基础，体现了一个创新。
二是体现了协调。通过“互联网+”出租汽车，给予了网约车合法的身份，促进网约车规范健康发展。同时通过“出租汽车+互联网”来推动传统出租汽车行业的转型升级，改善和提升传统出租汽车的供给效率，提升服务质量，最终实现这两种业态的协调融合发展。在制度设计的时候协调了城市“出行难”和“打车难”统筹解决的思路，协调了新老业态的公平竞争，协调了乘客、驾驶员和企业的利益关系。
三是体现了绿色。明确要坚持优先发展公共交通，适度发展出租汽车，将出租汽车放在综合交通运输体系中综合考虑，缓解交通拥堵，减少环境污染，构建宜居的城市，而不是把更多私家车都吸引出来做营运，这就进一步体现了绿色。
四是体现了开放。在制定制度的时候，坚持了开放立法、开门立法，先后赴21个不同类型的城市进行调研，研究了很多国家和我国港台地区出租汽车的法律法规，召开了百余次不同范围、不同层面的座谈会、论证会、咨询会听取意见，反复论证以后才形成了这两个文件，而且两个文件给各个城市人民政府留够了充足的政策空间，地方也可以因地制宜，因城施策。
五是体现了共享。改革坚持以乘客满意为导向，通过推动深化传统出租汽车行业改革，规范发展网约车，构建多样化的服务体系，提升出租汽车服务质量，更好地满足人民群众出行需求，目的是为了让人民群众共享改革的成果，有更多实实在在的获得感，这是我们评价的标准。
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